Uitdaging digitale technologie voor overheidsbestuur

door: Evert-Jan Mulder, Pieter Cloo en Maarten Hillenaar, 13 december 2017

Terwijl de samenleving een digitale groeispurt doormaakt, blijft de overheid steken in oude discussies over een veiliger DigiD of het zoveelste lastige, grote ICT-project. Een overheid die er niet in slaagt op korte termijn een omslag te maken naar een meer innovatieve aanpak, dreigt echter zelf obsoleet te worden.

Den Haag - overheid

De Nederlandse overheid is steeds meer een digitale overheid. Dat het resultaat nog niet helemaal perfect is en het proces ook beter kan, is duidelijk geworden door onderzoeken van de Algemene Rekenkamer, de Commissie Elias, de Nationale Ombudsman en anderen. Toch doet de digitale overheid het niet slecht. In internationale benchmarks staat Nederland steevast in de top tien.

Resultaten uit het verleden zijn echter geen garantie voor de toekomst. In die toekomst neemt digitale technologie een zeer prominente rol in. Alle huidige investeringen in big data, kunstmatige intelligentie, robots, en het Internet of Things zullen leiden tot maatschappelijke en economische toepassing. De eerste voorbeelden kennen we al: truck platooning, de inzet van zorgrobots bij eenzame ouderen, disruptieve digitale platforms zoals Uber en Airbnb, de bitcoin, et cetera.

De overheid staat in deze digitale transformatie niet langs de kant, maar heeft op zijn minst een dubbele taak. In de eerste plaats moet zij ervoor zorgen dat deze technologie goed landt binnen de samenleving. Dat betekent beleid en regels om de kansen te benutten die deze technologie biedt, en aan de andere kant de scherpe kantjes er zoveel mogelijk vanaf halen en waarborgen scheppen. Bijvoorbeeld rondom privacy, security of fake news.

Daarnaast ontkomt de overheid zelf ook niet aan transformatie. De impact van de nieuwe technologie stopt niet bij de voordeur van de overheid, maar zal ook de rol en het functioneren van de overheid zelf grondig veranderen.

Analyse: spagaat tussen oud en nieuw

De overheid (lees: politici, bestuurders en uitvoeringsinstanties) bevindt zich in een spagaat.

Aan de ene kant is er de keiharde noodzaak om als overheid digitaal te transformeren met toepassing van nieuwe technologie. Alleen op die manier kan de kwaliteit en dus de legitimiteit van het bestuur worden gewaarborgd.

De grote steden lijken dit thans het beste te begrijpen. Daar staat het concept van ‘smart cities’ volop in de aandacht. In de kern gaat het hier om het toepassen van nieuwe technologie en samenwerkingsvormen bij het oplossen van stedelijke uitdagingen zoals mobiliteit, veiligheid, gezondheid, duurzaamheid, en dergelijke. Het besef is er dat alleen op deze manier de kwaliteit van steden op peil kan worden gehouden. Tegelijkertijd is duidelijk dat dit grote veranderingen voor de overheid met zich meebrengt. Zoals de wethouders van de G5 en G32 naar aanleiding van de nieuwe NL Smart City Strategie begin 2017 aan het kabinet schreven: ‘De Smart City agenda vraagt grote verandering in rollen, verantwoordelijkheden en leiderschap: voor alle stakeholders. Integraal, kolom-overstijgend, met nieuwe business- en governance-modellen’.

Tegenover deze noodzaak tot verandering staat de dagelijkse worsteling van de overheid met de meest basale digitale ondersteuning van haar werkprocessen. Zie de vele incidenten met de beveiliging van informatiesystemen, het klantgericht ontwikkelen van digitale diensten, het gedoe rondom de grote ICT-projecten of het ingewikkelde theater rondom aanbestedingen.

Wie van de drie?

Hoe komt de overheid uit deze spagaat? Dat is een kwestie van de juiste balans zoeken. Die balans is echter zoek, doordat te veel de nadruk (lees: het budget en de kennis) ligt bij oude manieren van denken en doen. Bovendien wordt de discussie troebel, doordat politici en bestuurders overheid en technologie over één kam scheren. Alles heet ‘digitalisering’, of ‘overheid en ICT’, terwijl het er juist om gaat onderscheid te maken tussen de verschillende manieren waarop technologie inwerkt op de overheid en de verschillen in maatschappelijke impact en organisatorische dynamiek die daarmee gepaard gaan.

Het is belangrijk binnen de overheid onderscheid te maken tussen op zijn minst drie verschillende digitale werelden: de wereld van het ICT-management, van de digitale overheid en van de datasamenleving. Voor het gemak genummerd als respectievelijk 1.0, 2.0 en 3.0.

Digitaal 1.0: ICT-management

De meeste bestuurders en beleidsmakers hebben vrij klassieke opvattingen over de digitalisering van de overheid. Ze zijn veelal geboren en opgegroeid in het tijdperk zonder smartphone en internet. Ze praten over digitalisering in termen van ICT-management. ICT is in deze definitie vooral de technische spullenboel, waar gespecialiseerde ICT-ers (‘techneuten’) aan te pas moeten komen om de zaak aan de praat te krijgen en te houden. De professionals in deze wereld heten CIO, informatiemanager, ICT-projectleider of systeembeheerder.

Deze wereld is gegroeid vanuit de allereerste toepassing van ICT binnen organisaties in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. De focus bij deze systemen is vooral de ondersteuning van de interne werkprocessen. De belangen zijn hierbij groot, evenals de bijbehorende budgetten. Immers, als de bedrijfssystemen haperen, hapert de hele organisatie. Dát wil iedereen coûte que coûte voorkomen. Vandaar dat in deze wereld zoveel nadruk wordt gelegd op risicomanagement en bedrijfscontinuïteit. De nadruk ligt veel minder op innovatie, behalve dan de innovatie van de technologie zelf. Zie de ontwikkelingen rondom de cloud, datacenters, outsourcing en dergelijke.

Het is vooral deze wereld die politici en bestuurders kennen en die in de rapporten van de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamercommissie Elias wordt belicht. Het grote belang van de 1.0-visie op digitalisering doet bijna vergeten dat er inmiddels ook twee andere werelden zijn ontstaan.

Digitaal 2.0: digitale overheid

Deze tweede wereld is ontstaan medio jaren negentig van de vorige eeuw. Met de opkomst van het world wide web ontstond het beeld dat internet de interactie tussen burger en overheid kon verbeteren. Nu, twintig jaar later, blijkt internet in de meeste Westerse landen vooral te worden ingezet voor digitale transacties. Dit past helemaal in de trend van het ‘new public management’ de afgelopen jaren, waarbij de overheid concepten uit het bedrijfsleven ging imiteren. Het succes van e-commerce en e-business vond zijn vertaling in e-government, de internationale term voor wat in Nederland de digitale overheid heet.

De rijksoverheid in Nederland heeft van het begin af aan sterk de nadruk gelegd op de voorzieningen die nodig zijn om deze digitale dienstverlening in te richten. Dit staat inmiddels bekend als de Generieke Digitale Infrastructuur: een complex geheel van elektronische identiteiten, basisregistraties, beveiligde mailboxen, websites en netwerken, die de fundering vormt van het digitale gezicht van de overheid naar burgers en bedrijven. De afgelopen jaren is dit stelsel onder leiding van de Digicommissaris voorzien van een afsprakenstelsel voor zeggenschap en financiering, en hebben decentrale overheden zich ingespannen om hun dienstverlening op deze digitale leest van het Rijk te schoeien.

De digitale overheid is vooral een operatie geworden om de verschillende bestuurslagen binnen het Huis van Thorbecke digitaal met elkaar te verbinden

De digitale overheid is vooral een operatie geworden om de verschillende bestuurslagen binnen het Huis van Thorbecke digitaal met elkaar te verbinden. Tot al te grote bestuurlijke herschikking heeft dit niet geleid. De beloofde ‘one-stop-shop’ voor de burger is in de praktijk vooral een doorlink-oefening van de ene naar de andere overheid. Ook heeft de digitale dienstverlening de traditionele loketten en bijbehorende dienstverlening nog steeds niet vervangen. De blauwe enveloppe ploft bij iedereen nog steeds op de deurmap, terwijl tegelijkertijd een e-mail meldt dat dezelfde brief digitaal is klaargezet in de Berichtenbox van MijnOverheid.

Digitaal 3.0: de datasamenleving

Dan is er nog een derde wereld. Dit is de wereld van de ‘slimme’ technologie die in een razend tempo onze wereld verovert. Als gevolg kunnen grote hoeveelheden data worden verzameld, geanalyseerd en worden gebruikt voor besluitvorming, door overheden, bedrijven of door privépersonen. Een ongekend aantal nieuwe toepassingen vloeit hieruit voort. Op dit moment staan vooral fintech en smart mobility in de aandacht, maar ook op het gebied van govtech zijn er ongekend veel mogelijkheden. Deze brengen de nodige veranderingen met zich mee en daar ligt voor de overheid een grote uitdaging. Een bekend maar inmiddels ook berucht voorbeeld is de ‘broedkamer’ van de Belastingdienst, waar digitale innovaties werden uitgedacht die vervolgens breed moesten worden toegepast.

Deze broedkamer was ingericht binnen de unit Data Analytics. Met behulp van nieuwe analysesoftware bleek het primaire proces van de Belastingdienst veel effectiever en efficiënter in te regelen, omdat inspecteurs op pad konden worden gestuurd op basis van nauwkeurige risicoanalyses. Daarnaast bleek deze werkwijze te leiden tot aanzienlijke aanpassingen in het Belasting ICT-Centrum in Apeldoorn, in de wandelgangen ook wel het ‘ketelhuis’ genoemd en jarenlang Nederlands trots als het gaat om ICT-management binnen de overheid.

Het proces rondom deze innovatie en bijbehorende veranderingen werd stevig bekritiseerd. Zie de discussie over datalekken en de te ruime vertrekregeling voor het personeel. Toch staat de noodzaak ervan zonder enige twijfel vast. Experimenteren via proeftuinen en broedkamers is de enige manier om de digitale toekomst voor het bestuur te ontdekken. De invoering van de uitkomsten van deze experimenten leidt onherroepelijk tot organisatorische aanpassingen.

Willen overheden voorkomen dat hun ambtenaren straks als de spreekwoordelijke stokers op de elektrische trein de burelen bevolken, dan is een strategie rondom digitale innovatie en bijbehorende implementatie noodzaak. Innovatie zonder implementatie blijft namelijk hobbyen in de marge. Veel overheden hebben een innovatieprogramma, maar dat is te vaak innovatie om de innovatie en veel minder een doordachte strategie van verandering met bijbehorende implementatie.

Bestand tegen de digitale toekomst?

Om een juiste balans tussen oud en nieuw te krijgen, zal de overheid eerst preciezer moeten worden in haar analyse. De discussie over digitalisering van de overheid omvat drie zeer verschillende werelden, maar er wordt vooral gehandeld volgens het gedachtegoed en de spelregels van de 1.0-wereld van het ICT-management.

Zo heeft het rapport van de Commissie Elias geleid tot een forse intensivering van het risicomanagement bij de inzet van ICT. Het regeerakkoord van Rutte-III herhaalt dat mantra nog eens. Men vergeet echter dat risicomanagement prima is voor een bepaald type projecten, waarbij de benodigde functionaliteiten op voorhand redelijk duidelijk zijn. ‘One-size-fits-all’ gaat hier echter niet op. Streng risicomanagement is onbruikbaar en zelfs ongewenst bij innovatieve experimenten, waar de risico’s op mislukking juist (moeten) worden ingecalculeerd.

De grote vraag zal zijn of de overheid erin slaagt de komende jaren de omslag te maken van 1.0 naar 3.0. Om die omslag mogelijk te maken, is een aantal ingrepen absoluut noodzakelijk. Een top drie:

Digitaal DNA verplicht in de top

Digitale transformatie wordt Chefsache voor bestuurders. Dat betekent dat de topman of –vrouw niet langer kan zeggen: “daar heb ik mijn mannetje/vrouwtje voor”, maar zelf over ‘digitaal DNA’ moet beschikken. Dit is nauwelijks het geval bij de huidige generatie bestuurders en politici op zowel het niveau van het Rijk, als bij gemeenten en andere publieke instellingen. Bestuurders met digitaal DNA zijn ook hoogstnoodzakelijk om goed opdrachtgever voor innovatieve marktpartijen te zijn en te voorkomen dat publieke organisaties worden weggespeeld.

Minder operatie, meer innovatie

De wereld van 1.0 is nauw verweven met het fenomeen legacy binnen de overheid. Daar gaat op dit moment nog steeds de meeste aandacht en dus budget naar toe. Dat betekent dat weinig tijd en geld overblijft voor innovatie. Deze balans moet anders. Nieuwe domeinen van digitale toepassing zullen moeten worden verkend. Waar nu nog de nadruk ligt op digitale dienstverlening, zal het in de toekomst ook gaan over digitale inzet bij het ontwerpen van beleid, de besluitvorming, de naleving et cetera. Dat vergt om een brede aandacht voor digitale innovatie, plus dito aandacht voor implementatie.

Zorg voor waarborgen

Het enthousiasme over de nieuwe digitale technologie is groot, maar even groot is het pessimisme over de risico’s en bedreigingen. De overheid zal hieraan serieuze aandacht moeten besteden. Daarbij gaat het niet alleen om privacy, security of fake news. Het palet is veel breder. Denk bijvoorbeeld aan de gevolgen van digitale technologie voor inclusiviteit van burgers of de autonomie van werknemers. De discussie over de noodzakelijke waarborgen moet ‘work in progress’ zijn, omdat de technologie zo snel verandert. Een instrument dat adequaat lijkt op het ene moment, is vaak al weer hopeloos achterhaald op het volgende.

De Nederlandse kenniseconomie vraagt om een overheid die mee verandert met de eisen die de nieuwe digitale tijd stelt. Dat betekent dat de overheid haar eigen rol, organisatie en functioneren fundamenteel tegen het licht moet houden. Dat kan alleen door serieuze zaak te maken van digitale innovatie en bijpassende organisatorische veranderingen door te voeren. Alleen op deze manier kan de overheid toekomstbestendig blijven. Burgers, bedrijven en kennisinstituten kunnen, nee, moeten daarbij helpen.

Evert-Jan Mulder, Pieter Cloo en Maarten Hillenaar zijn in de afgelopen jaren in verschillende functies betrokken geweest bij de digitale strategie van de Nederlandse overheid

reacties: 2

tags: ,

- - - - -

  1. Floor Lekkerkerker #

    14 december 2017, 12:23

    Mooi betoog.
    Vraagje: Als de digitale dienstverlening door de overheid al jaren achterblijft vergeleken met het bedrijfsleven, hoe kan de overheid dan wel de volgende slag naar digitale innovatie goed maken?

    - - - - -

  2. Evert Schaap #

    18 december 2017, 11:01

    De heren Mulder, Cloo en Hillenaar zetten in het bovenstaande stuk een scherpe analyse neer. Dat is hen ook wel toevertrouwd. De heren missen bij hun drie digitale rollen van de overheid echter de vierde rol:

    Digitaal4.0: de beschermde samenleving
    De vierde digitale wereld kent nadrukkelijk subjecten die het niet goed voor hebben, dan wel eigen belangen dienen richting de burgers van ons land. Denk hierbij aan hackers, gegevens verzamelende internet bedrijven of buitenlandse regiems.

    De eerste stappen in van de overheid deze rol zijn genomen op het gebied van internet ctiminaliteit door het NCTV en op het gebied van privacy met de GDPR (AVG). Benodigde stappen liggen op het gebied van het afschermen van gegevens van de burgers voor externe regiems en de duiding van fake nieuws.

    - - - - -

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie.