ICT-projecten: ruimte voor falen

Hoe voorkomen we falende ICT-projecten? Op deze vraag probeert de Kamer een antwoord te vinden. Hier een eerste aanzet, hoog-over, van deze blogger. Samengevat: beloon ‘eerlijk’ falen en stop met het toedekken van mislukkingen.

Waarom falen ICT-projecten voortdurend? Mijn basisantwoord op die vraag is eenvoudig: ICT is abstract en opdrachtgevers kunnen daar niet goed mee omgaan. Dit geldt even goed voor publieke als voor private ICT. Waarom gaat het met ICT bij de overheid extra vaak fout? Mijn antwoord daarop is iets minder kort. Een belangrijk argument is dat de vergelijking tussen overheid en bedrijfsleven te breed is.

Kenmerkend voor veel publieke ICT is dat deze geen betrekking heeft op materiële stromen maar op informatiestromen. Publieke ICT is veelal vergelijkbaar met ICT van bedrijven waar het primaire proces geen goederenstroom kent: banken, verzekeraars, pensioenfondsen (hier achtergrond, specifiek §1.6). En precies in deze omgevingen is ICT vaak ook een drama. Waarom? Omdat ICT hier nog een slag abstracter is dan bij een maakbedrijf of een handelsbedrijf. Abstracte ICT toegepast op abstracte bedrijfsprocessen leidt zowel onder bestuurders als uitvoerenden tot iets dat een socioloog vervreemding en een postmoderne waarnemer cluelessness noemt. Veel mensen – ook intelligente – kunnen niet omgaan met abstractie.

Ook als we de publieke ICT vergelijken met de zwakste bedrijfssectoren, brengt de overheid het er slecht af. Het antwoord op de vraag waarom dát zo is, zoek ik primair in de zwakkere greep die de publieke sector heeft op de doelmatigheid en doeltreffendheid van haar uitgaven. Overheden kennen veelal niet het referentiekader van een markt (hoeveel mag een nieuwe GBA kosten?), zijn beleidsmatig vaak grillig (elke twee jaar een Kabinet), moeten zaken doen binnen onwerkbare Europese aanbestedingsregels, enzovoorts. Het zijn factoren als deze die in combinatie met ‘moeilijke ICT’ tot een epidemie van ICT falen leiden.

Een zinvol resultaat van het vergelijken van publieke met private ICT is het inzicht dat falen van publieke ICT onvermijdelijk is en de overheid het nooit even goed (lees: altijd slechter) zal doen als ‘het bedrijfsleven’. Het relevante deel van de private sector doet het ook slecht en het DNA van overheden mist een paar genen die wantoestanden helpen voorkomen – ook buiten de ICT. Met dit inzicht kun je beleidsmatig op minstens twee manieren aan de slag.

Allereerst betekent het dat de overheid zeer terughoudend moet zijn met haar ICT-investeringen. Er moeten heel goede businesscases zijn vooraleer er wordt aangevangen met omvangrijke ICT projecten. Typisch voor de overheid is dat die er veelal niet zijn. Als ik mij beperk tot de zeven projecten die de Kamer nu onderzoekt dan is de meerderheid gebaseerd op beroerde business cases (zo die al zijn gemaakt). De overheid heeft en houdt grote verwachtingen van ICT en dat deze steeds niet uitkomen, lijkt irrelevant. Waarom falen niet leidt tot gedragsverandering is een fascinerende vraag op zichzelf.

In de tweede plaats betekent het accepteren van het verschijnsel ICT-falen dat de focus zich verlegt van het eindeloos toedekken van falen naar het vroegtijdig identificeren en elimineren van ontsporende ICT-projecten. Empirisch onderzoek laat zien dat publieke ICT-projecten zich vooral kenmerken door een extreme uitloop in tijd en kosten. Het eindresultaat van dergelijke ‘black swans’ is ofwel falen of een niet te onderhouden ICT-product. Ik zou probleemloos een jaar lang elke week een publiek ICT-project onder de loep kunnen nemen dat is gefaald, bezig is te falen of geleid heeft tot een niet onderhoudbaar zombiesysteem. Bestuurders en bewindslieden die de stekker uit zulke systemen trekken zouden geen kritiek maar bijval moeten krijgen. Ze worden sowieso beloond door veel lagere apparaatkosten en dan heb ik het niet alleen over ICT.

Neem als voorbeeld de recente ophef over een ICT-faal van 100 miljoen bij V&J rond het rechtszakensysteem GPS. Toen ik in mijn netwerk wat navraag deed, hoorde ik de verwachte verhalen van extreem inefficiënte werkprocessen door falende ICT. Het kostendrama bij V&J blijkt echter nog groter, want ook de voorganger van GPS, Compass, bestaat gewoon nog. En dát systeem ken ik als een van de grote ICT bijna-faals van 20 (!) jaar terug. Beide ICT-drama’s zijn direct terug te voeren op modieuze ICT-verdwazing: Compass op de client/server hype en GPS op de workflowverdwazing met daaroverheen een scheut belangenverstrengeling. V&J moet werkelijk astronomische bedragen kunnen besparen door al deze ICT-ellende te saneren (Nee niet vernieuwen – eerst saneren – denk desnoods Microsoft Office only.) En dit is maar een voorbeeld uit vele.

Samengevat is mijn globale recept voor het bestrijden van ICT-falen enerzijds het inruilen van mythische verwachtingen door concrete businesscases en anderzijds het voorkomen van ICT-megafaals door het accepteren van minifaals. Ben ik optimistisch daarover? Niet echt. Herwaardering van publieke ICT vergt een paradigma-omslag die er allang had moeten zijn. Onderschat daarbij niet de lobbykracht van het ICT-oligopolie – zowel softwarebedrijven als toezichthouders. En daarbij: wie gaat uitleggen dat de businesscase voor de modernisering GBA ook los van de projectuitvoering niet deugt, dat het ICT-concept onder de OV-chip op de helling moet en dat de overheid de ambitie om per 2017 digitaal te zijn, moet heroverwegen? Wie rekent de kosten van de nieuwe mini-EPD’tjes door? Wie gaat de Byzantijnse, kostenverslindende opzet van de loonaangifteketen bij UWV en de Belastingdienst aanpakken? Het werkt toch eindelijk? We bezuinigen toch al? Maar het belangrijkste: welke bestuurders en bewindslieden durven de vinger op ‘hun’ Compas/GPS bleeders leggen en publiekelijk hun verlies te nemen? Nee, ik ben niet optimistisch en al helemaal niet omdat ik de eerste ingreep (nee, deze telt niet) nog moet zien.

Tegenover dit pessimisme staan drie lichtpuntjes: de pers, de crisis en de bestuurders/politici. De pers heeft belangstelling gekregen voor ICT-falen en journalisten verliezen hun angst voor ICT. De crisis houdt aan en legt een toenemende druk op overheidsorganisaties om hun zombiesystemen aan te pakken. En zelf heb ik de laatste anderhalf jaar ervaren dat sommige bestuurders en politici ook het gevoel hebben dat het met ICT zo niet verder kan. Het is allemaal nog te weinig en beslist ook te laat maar het is ook weer niet helemaal niets.
Misschien moet het Kabinet na het woonakkoord, zorgakkoord, sociaal akkoord en energie akkoord maar eens een ICT-akkoord aangaan. Wij krijgen als burgers echte transparantie over de stand van zaken op ICT-gebied en bestuurders en bewindslieden die uit de kast komen met hun ICT-hoofdpijndossiers krijgen tenminste clementie zo niet waardering. Onrealistisch? Vast wel. Maar niet onrealistischer dan sommige van die andere akkoorden.

Dr René Veldwijk is partner bij de Ockham groep. Hij is een van de vier leden van de externe klankbordgroep die de Tijdelijke Commissie ICT bij haar werk ondersteunt. Hij schrijft deze bijdrage op persoonlijke titel en heeft zich binnen de commissie ICT verschoond van betrokkenheid bij dit dossier.