Wat Elias vergat: niet zelden worden het ambtelijk apparaat en haar ICT-leveranciers opgezadeld met belachelijke politieke eisen aan informatietechnologie.
In zijn blog van 15 juli ging Bert Hogemans in op mijn promotieonderzoek en schreef hij over de menselijke driften en angsten die een rol spelen bij het uit de hand lopen van menig project in de publieke sector. Hij pleitte hierin voor een dialoog die op gang moet komen binnen markt én overheid om een cultuurverandering teweeg te brengen. Ik meng me graag in die dialoog.
En ik wil daarin meteen een specifiek aspect van de publieke sector aan de orde brengen: de rol van bestuurders. Daar waar door de Commissie Elias in hun rapport wel werd ingegaan op de ‘perverse prikkels’ voor leveranciers bij aanbestedingstrajecten, worden gelijksoortige politieke prikkels buiten beschouwing gelaten.
Eén van de meest ingewikkelde aspecten van de aansturing van IT-projecten is het zogenoemde principaal-agentprobleem. En in de publieke IT-projecten zijn er maar liefst drie plekken waar dit probleem zich manifesteert. De Commissie Elias duidde er echter maar twee nadrukkelijk. Maar de derde is wellicht de meest kwalijke en hardnekkige.
Het principaal-agentprobleem zit bij publieke IT-projecten ten eerste in de relatie tussen ambtelijke opdrachtgevers en hun leveranciers. Omdat zowel bedrijven als overheden zelden de kennis en kunde in huis hebben om zelf hun informatietechnologie te ontwikkelen, zijn ze afhankelijk van de expertise van leveranciers. Naast het belang van het zo goed mogelijk invullen van de opdracht heeft een IT-leverancier echter nog een ander significant belang; het maken van winst. En deze twee belangen zijn niet altijd goed te combineren. Als bijvoorbeeld blijkt dat de opdracht niet uitvoerbaar is, is het in het belang van de opdrachtgever om hem dat duidelijk te maken en de opdracht te stoppen of niet te aanvaarden. Het is evident dat dit echter schuurt met het commerciële belang van de leverancier. Dit was duidelijk voor de Commissie Elias.
De tweede plek waar het probleem zich manifesteert in publieke IT-projecten, is in de relatie tussen de ambtelijke eigenaar van het project en zijn politieke baas (in veel gevallen de minister). De Commissie Elias wist ook hier het probleem te duiden; de ambtelijke top houdt in het geval van problemen die zo lang mogelijk onder de pet voor hun politieke bazen, omdat dergelijke problemen niet bevorderlijk zijn voor hun carrière. Ze hopen de problemen op te lossen zonder dat de politiek er ooit achter komt. Wanneer de problemen echter niet oplosbaar blijken, worden de politieke eindverantwoordelijken uiteindelijk toch op de hoogte gesteld, maar staat er al te veel op het spel om echt nog van koers te kunnen wijzigen.
Er is nog een derde principaal-agentprobleem van toepassing in de context van publieke IT-projecten die onderbelicht is gebleven. Deze ligt besloten in de relatie tussen bestuurders en het electoraat. Het electoraat is in dit geval de opdrachtgever (principaal) van de bestuurders die dienen te handelen in hun belang (agent). Bij publieke IT-projecten houdt dit kortweg in dat bestuurders van de kiezer de opdracht krijgen om op een verantwoorde manier over de bestedingen van het belastinggeld beslissen, opdat er overheid ontstaat die met behulp van informatietechnologie effectiever en efficiënter opereert. De meeste bestuurders worden echter ook gedreven door een belang om bij de volgende verkiezingen weer veel stemmen te krijgen. En de meest verantwoorde beslissing over de besteding van belastinggeld is niet altijd de beslissing die voor het beste resultaat bij verkiezingen zorgt. En daar zit de perverse prikkel voor bestuurders.
Niet zelden worden het ambtelijk apparaat en haar leveranciers opgezadeld met politieke eisen aan informatietechnologie die even grotesk als onuitvoerbaar zijn. Ze komen voort uit een prikkel van bestuurders om electoraal aansprekende doelen na te streven. De praktische uitvoerbaarheid is daarbij van ondergeschikt belang. Eén van de meest bekende voorbeelden hiervan is het rekeningrijden. Maar ook het landelijk EPD en het toeslagensysteem kunnen gemakkelijk onder dezelfde categorie worden geschaard. Van enige significante weerstand is weinig sprake. De ambtelijke top wil immers haar positie beschermen of bevorderen en leveranciers willen geld verdienen. Beide belangen worden niet optimaal gediend met het ter discussie stellen van de uitvoerbaarheid. Dat de meeste bestuurders ook weinig verstand hebben van informatietechnologie, zoals door de Commissie Elias wel werd onderkend, helpt ook niet echt.
Welnu Bert, ik ben benieuwd hoe jij hier tegenaan kijkt. Wat moeten de overheid en markt volgens jou doen om een oplossing te creëren in dit drievoudige principaal-agentprobleem? Zonder oplossing vrees ik namelijk voor bijvoorbeeld een BIT voor het spreekwoordelijke dweilen met de kraan open.
Gekscherend (en een beetje boosaardig) wordt inderdaad wel gezegd dat het enige taak van een volksvertegenwoordiger is om herkozen te worden. Ze hebben hierbij het voordeel dat het falen van een project de minister wordt aangerekend, terwijl zij het zijn die met de onuitvoerbare moties en gewrongen compromissen een effectieve beleidsuitvoering onmogelijk maken.
In een scheiding van machten zijn de ministers de bestuurders, en niet het parlement. Het zijn niet de bestuurders die herkozen moeten worden. Het is de (bijna bovenmenselijke) taak van een minister of staatssecretaris om te kiezen tussen wat ‘goed is voor het land’ en wat ‘goed is voor de partij’. En dat in de wetenschap dat voor het eerste geen gegarandeerde meerderheid is.
Probleem is redelijk simpel te omschrijven alsook de oplossing! “Struisvogel-Politiek! Face it & act!
Ik vraag mij af of er maar drie PAP’s zijn.
Daarnaast zijn de genoemde PAP’s niet specifiek ICT-gerelateerd.
Hoe dan ook, het eerstgenoemde PAP is een typerend opdrachtgeversprobleem nl. het ontbreken van regievoerend vermogen. Toch een essentiële vaardigheid voor opdrachtgevers, zowel bij de overheid als in de private sector.
De opdrachtgever hoeft geen uitgebreide inhoudelijke kennis te hebben van de oplossing.
De opdrachtgever dient echter wél in staat te zijn resultaten, benefits, eisen, randvoorwaarden, etc. te stellen en daarop ook te monitoren en zonodig te sturen. En vooral niet te sturen als dat niet nodig is.
Daarnaast dient een opdrachtnemer zijn opdrachtgever te ‘ontzorgen’. Met melden dat iets niet kan of dat er problemen zijn heeft een opdrachtnemer geen toegevoegde waarde. Net zo min als een projectmanager dat in die situatie heeft.
Men is ingeschakeld om het probleem op te lossen en dús de opdrachtgever alternatieve keuzes te bieden, óók ingeval van issues. Dergelijke issues zullen reeds bij de risico-analyse tijdens het opstellen van de business case in beeld zijn gekomen. Tenzij er natuurlijk geen risico-analyse is uitgevoerd of business case is opgesteld. Hier heeft de opdrachtnemer uiteraard een overduidelijke signaalrol.
Dit schuurt ook geenszins met het commerciële belang van de leverancier. Mits degelijk en integer uitgevoerd is het waarschijnlijk dat het de projectkwaliteit zal verhogen, de opdrachtnemersomzet doen stijgen, de opdrachtgeverskosten doen dalen en de resultaten voor de opdrachtgever doen stijgen.
Het is niet ingewikkeld, het wordt ingewikkeld gemáákt.
Het probleem van ontbreken van regievoerend vermogen is overigens geenszins nieuw. Het bestaat al sinds de privatiserings-/uitbestedingsgolf van de jaren 80 en is ook uit vele onderzoeksrapporten ruimschoots bekend.
Er wordt echter niet duidelijk op geacteerd. Eén van de zwakke punten in het Rapport Elias.
Het onder de pet houden van problemen is een ambtelijke doodzonde. Het niet komen met oplossingen is ambtelijk falen.
Hier komt ook een andere PAP naar voren, nl. het ontbreken van ambtelijke vaardigheden. Uit andere internetgremia ontstaat de indruk dat bij ambtenaren het besef ontbreekt dat men werkt voor de publieke zaak, met publieke middelen en binnen rechtsstatelijke kaders. ‘Ik kan want ik mág’ is verworden tot ‘Ik mag want ik kán’.
Daarbij geven (en gáven) politieke bewindslieden overigens niet zelden het verkeerde voorbeeld. Waarbij het ambtenaren-apparaat onvoldoende tegenwicht lijkt te kunnen bieden.
Het ‘ambtenaren-klasje’ op rechtenfaculteiten is – naar ik begrepen heb – verleden tijd.
Het derde PAP lijkt een uitvloeisel van het vorige punt.
Een duidelijker karakterisering van dit derde PAP lijkt mij echter het het ontbreken van ‘accountability’ bij besluitvormers en opdrachtgevers. Een vaker geconstateerd probleem, dat echter ook door de Cie. Elias niet wordt geadresseerd. De politiek heeft het punt aansluitend weliswaar aan de orde gesteld maar is niet vasthoudend gebleken.
Falende politieke opdrachtgevers worden vaak elders burgemeester alvorens het project op de klippen is gelopen.
Voor bonusgraaiers in het bedrijfsleven eist men ‘clawback-mechanismen’. Voor politiek functionarissen lijkt dat wenselijk, maar moeilijk uitvoerbaar.
Goed zo Niels! Misschien moeten we gewoon wat meer mensen triggeren er op te promoveren. Je voorbeelden maken (inderdaad) duidelijk dat het geen ICT-problemen zijn, maar generieke besturingsproblemen. En (dus ook) dat aan goed besluiten over projecten met veel stakeholders nu eenmaal hogere kwaliteitseisen gesteld moeten worden dan aan veel van de andere zaken die onder de verantwoordelijkheid van politiek bestuur vallen.
Niels for president