De opkomst van AI in het Huis van Thorbecke

Het gedachtegoed van Thorbecke is aan een revival bezig. Jasper Kars onderzoekt welke transformatieve kracht AI heeft op het fundament van onze parlementaire democratie. Hij werkt dit uit aan de hand van vier dimensies: staatsbestel, politiek, beleid en polis.

In het verkiezingsjaar 2024 mogen veel Europeanen meerdere keren naar de stembus. Tegelijkertijd groeit de belangstelling voor kunstmatige intelligentie (AI) explosief. Het is dan ook geen toeval dat de wisselwerking tussen deze technologie en democratie steeds meer aandacht krijgt.

Democratie is allesbehalve een statisch gegeven en nooit ‘af’. Dan is de vergelijking met AI snel gemaakt: een technologie die zijn weerga niet kent en waarvan de ontwikkelingen in schaal, snelheid en toepasbaarheid oneindig lijken. Deze technologie staat niet op zichzelf, maar wordt gevormd door sociale, economische en politieke krachten, en beïnvloedt deze ook. Dit samenspel is de afgelopen jaren steeds zichtbaarder geworden, ook in Nederland, een land met een lange democratische traditie, waar het gedachtegoed van Thorbecke aan een revival bezig is.

In 1848 legde Thorbecke met aanpassingen aan de Grondwet een belangrijk fundament voor de parlementaire democratie. Denk aan de invoering van ministeriële verantwoordelijkheid, rechtstreekse verkiezingen en meer autonomie voor decentrale overheden. Zijn Grondwetsherziening – die werd doorgevoerd ten tijde van de Industriële Revolutie – had grote invloed op de Nederlandse staatsinrichting en politieke cultuur. Nu een nieuwe technologische revolutie rondom AI zich aandient, rijst de vraag welke transformatieve kracht deze technologie heeft op het fundament, ook wel het Huis van Thorbecke genoemd. De eerste manifestaties van de wisselwerking tussen AI en democratie in Nederland, werk ik hieronder uit aan de hand van vier dimensies: staatsbestel, politiek, beleid en polis.

Staatsbestel: AI als mogelijke steunpilaar van de uitvoerende macht

Het staatsbestel is de institutionele context waarbinnen de democratie zich afspeelt. Een van de belangrijke wijzigingen die Thorbecke in 1848 doorvoerde binnen het staatsbestel was het verankeren van een zekere scheiding der machten: de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht.

Tot nu toe lijkt vooral de uitvoerende macht in Nederland gebruik te maken van AI en het meest te profiteren van de kansen. Overheden, met name ook gemeenten en uitvoeringsorganisaties, zetten steeds vaker AI in, wat begrijpelijk is gezien de vele opgaven en procedures waarmee zij dagelijks te kampen hebben. AI-inzet biedt mogelijkheden om bijvoorbeeld de overheidsdienstverlening te verbeteren, zoals AI-chatbots die burgers gerichter advies geven of AI-systemen die automatisch wijzen op regelingen waar belanghebbenden recht op hebben. Naast de evidente risico’s die hiermee gepaard gaan, bijvoorbeeld op het gebied van transparantie, uitlegbaarheid en de mogelijke schending van grondrechten, blijft het een feit dat de wetgevende en rechterlijke macht dit tempo van AI-adoptie nog niet kunnen bijbenen.

In dat licht is het interessant om op te merken dat verschillende gemeenten er de afgelopen jaren voor kozen om commissies op te richten om (vooral) het College van B&W van (expert)advies te voorzien over kwesties die raken aan de inzet van AI. Zoals bijvoorbeeld de Commissie Persoonsgegevens in Amsterdam en de Ethische Commissie Data en Technologie in Groningen. Deze adviezen worden openbaar gepubliceerd en zijn daarmee ook van waarde voor de gemeenteraden met het oog op hun controlerende taak.

Politiek: van ‘technologie’ naar ‘politiek thema

Politiek is het proces waarin verschillende partijen debatteren, onderhandelen en samenwerken om hun belangen en overtuigingen aan de man te brengen en op deze manier macht en invloed te bewerkstelligen.

In veel politieke arena’s in Nederland werden ICT-gerelateerde onderwerpen tot enkele decennia geleden vooral beschouwd als iets voor bedrijfsvoering, waar politici bewust van wegbleven. Dit is inmiddels veranderd. Technologie is politiek, en AI is dat zeker ook. Dat AI het Huis van Thorbecke heeft betreden, blijkt uit de wijze waarop het onderwerp de laatste jaren op de politieke agenda is geland bij verschillende bestuurslagen.

In de Tweede Kamer is er sinds 2021 een vaste Kamercommissie Digitale Zaken. Hier hebben de afgelopen jaren verschillende debatten, technische briefings en rondetafelgesprekken plaatsgevonden over AI. Onderwerpen die voorbijkwamen, waren onder meer het WRR-rapport ‘Opgave AI‘ uit 2021, de Europese AI-verordening, generatieve AI en de inzet van algoritmes en data-ethiek binnen de Rijksoverheid. De relatieve ‘nieuwigheid’ van AI als politiek onderwerp vertaalt zich naar de wijze waarop politieke partijen discussies over AI voeren. De politieke discussies in provincies, waterschappen en gemeenten lijken daarbij nog gerichter te zijn op praktische vraagstukken, zoals de randvoorwaarden die nodig zijn om AI verantwoord te kunnen inzetten.

Beleid: AI onder de loep van wetgeving en andere instrumenten

De beleidsdimensie gaat over de uitkomsten van het politieke proces: van beleidsvisies tot wetgeving. De afgelopen jaren is er op dat vlak veel gebeurd in Nederland. Als EU-lidstaat geldt in Nederland vanaf 1 augustus 2024 de AI-verordening. Deze EU-wetgeving heeft directe werking en stelt op basis van risicogroepen regels over de ontwikkeling en het gebruik van AI-systemen.

Naast specifieke wetgeving zijn er recentelijk verschillende richtlijnen en instrumenten ontwikkeld om de inzet van AI in goede banen te leiden. Voorbeelden hiervan zijn de Impact Assessment voor Mensenrechten bij de inzet van Algoritmes (IAMA) en het algoritmeregister van de Nederlandse overheid.

Tot slot zijn er de afgelopen jaren door overheidsorganisaties binnen verschillende bestuurslagen allerlei beleidsdocumenten uitgebracht. Denk hierbij aan het Strategisch Actieplan voor Artificiële Intelligentie (2019), de Overheidsbrede Visie Generatieve AI (2024) of de Agenda AI (2021) van de gemeente Amsterdam. Voor een deel zijn deze beleidsdocumenten sterk economisch van aard: hoe benutten we het (economische) potentieel dat deze technologie te bieden heeft? Waarbij ook groeiende aandacht is voor de borging van mensenrechten en publieke waarden bij AI-inzet.

AI en burgerparticipatie

In De menselijke conditie beschrijft Hannah Arendt de polis als een politieke gemeenschap die zich ontwikkelt buiten de bestaande politieke instituties om. Ook Thorbecke erkende het belang van zo’n gemeenschap: “de publieke zaak wil publiek behandeld worden.” Een democratie kan pas optimaal functioneren wanneer de burgerij goed geïnformeerd is en actief betrokken wordt.

Vanuit het oogpunt van de polis zijn er verschillende soorten initiatieven te onderscheiden die gericht zijn op het betrekken van inwoners bij de ontwikkelingen rondom AI: ‘democratie over AI’, ‘democratie via AI’ en ‘democratie over en via AI’.

‘Democratie over AI’ betreft publieke debatten of burgerfora waarin de wenselijkheid van AI wordt besproken. Enerzijds vinden deze discussies plaats op sociale media platforms, waarbij de AI-systemen een cruciale rol spelen in wie welke informatie te zien krijgt. Anderzijds zien we de eerste manifestaties van fysieke burgerpanels waar burgers hun visie op AI-technologie kunnen delen. Zo vond er dit voorjaar – onder leiding van het Belgisch voorzitterschap van de EU – een burgerpanel plaats waarbij 60 Belgische burgers hun inzichten deelden over de toekomst van AI en hun visie hierop. Zal Nederland snel volgen?

Bij de tweede vorm, ‘democratie via AI’, wordt AI ingezet binnen online participatieve processen, zoals het debat voeren via een digitaal platform als Po.lis. Zo kreeg een project van de provincies Groningen en Zuid-Holland financiering uit het innovatiebudget om het platform Po.lis verder te ontwikkelen.

‘Democratie over en via AI’ combineert discussies over de wenselijkheid van AI met participatieve processen waarmee de training en AI-inzet kan worden bijgestuurd. Amerikaanse bedrijven zoals Anthropic en OpenAI zijn gecharmeerd van deze benadering om hun modellen fijn te slijpen. Zo financierde OpenAI projecten om democratische methoden te gebruiken bij het bepalen van AI-regels. Een Nederlands team van onderzoekers en ondernemers ontving $100,000 voor onderzoek naar Common Ground, een applicatie die AI gebruikt om discussies in kleine groepen te modereren en stimuleren, wat representatieve inzichten oplevert voor AI-ontwikkelingen.

Democratische cultuur in het AI-tijdperk

Met de opkomst van AI en de toenemende inzet ervan door belangrijke spelers in de democratie, groeit het belang van het betrekken van een breed scala aan belanghebbenden. In de komende jaren moeten AI-systemen, zeker de toepassingen die maatschappelijke impact kunnen hebben, ‘democratischer’ worden. Daarnaast moet het debat over de wenselijkheid, uitdagingen en mogelijkheden van AI in democratische arena’s, van gemeenteraad tot parlement, scherper worden gevoerd, zodat de democratische controle in het AI-tijdperk effectief blijft functioneren. Goed geïnformeerde burgers die kunnen deelnemen aan een democratische cultuur en het versterken van de invloed van het parlement zijn belangrijke fundamenten van het Huis van Thorbecke – een huis waarin AI zich de komende jaren steeds meer zal nestelen.

Dit is deel 1 van een serie van 4 artikelen die Jasper Kars de komende tijd voor iBestuur schrijft.