De komende jaren zullen gemeenten genoodzaakt zijn om te bezuinigen. Voorheen lukte het om met een cocktail van lastenverzwaring, kaasschaven en een beetje innoveren de begroting sluitend te krijgen. Maar de situatie is nu anders. De financiële opgaven moeten de komende jaren gecombineerd worden met maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie en het accommoderen van de stevige bevolkingsgroei. Dit vraagt een meer transformatie aanpak van innovatie en bezuinigen waar digitalisering een belangrijke rol in vervult.
Gemeenten hebben grote opgaven voor de boeg
In 2019 stonden de overheidsfinanciën er nog redelijk goed voor maar op de langere termijn doemden er toen al forse uitdagingen op. We zijn bijna een jaar verder en hebben nu te maken met de gevolgen van de corona-crisis. Het Position Paper over de Financiële Verhoudingen van de VNG (2 juli 2020) maakt duidelijk hoe groot de financiële opgave in gemeenten is. Leonard Geluk – algemeen Directeur VNG – onderbouwt in dit paper waarom de financiële situatie van gemeenten onhoudbaar wordt. Mijn tip: lees vooral de bijlagen van dit rapport omdat die een goed inzicht geven van de financiële problematiek in specifieke gemeenten waaronder Groningen, Den Bosch en Lelystad.
Mijn oud-collega Tom Overmans promoveerde in 2019 op het thema bezuinigingen. Een inspiratiebron daarbij was de bezuinings- en innovatieopdracht die we tien jaar geleden samen uitvoerden met de gemeente Utrecht. Tom stelt in zijn proefschrift The Austerity Paradox. How Municipalities (Can) Innovatively Cope with Fiscal Stress dat in gemeenten die alleen financieel-economisch reageren op bezuinigingen de financiële ruimte juist afneemt. Tom spreekt daarom van de ‘bezuinigingsparadox’. Gemeenten die ook investeren in niet-financiële maatregelen zoals innovatie en gedragsverandering, blijken beter in staat om te opereren in een crisisgevoelige wereld. Het onderzoek van Tom is een pleidooi om bezuinigingen niet alleen als een financiële opgave te beschouwen. Of zoals directeur financiën Tom Merkx van Nijmegen stelde ‘we hebben geen financiële problemen, maar uitvoerings- en sturingsproblemen met financiële gevolgen’. Daarmee maakte hij expliciet dat andere keuzes – door zijn collega directeuren – de basis zijn voor een betere financiële huishouding.
Transformatieve aanpak is nodig
De bezuinigingsopgave is anders dan 10 jaar geleden. De financiële opgave is waarschijnlijk langduriger en ingrijpender dan de trajecten waar ik tien jaar geleden bij betrokken was. Het thema zal de agenda ook blijven bepalen de komende jaren. In eerste plaats door tegenvallende inkomsten (minder betaald parkeren, minder toeristenbelasting), maar later waarschijnlijk ook door structurele economische en sociale effecten die impact hebben op de gemeentelijke financiën zoals hogere bijstand en meer ondersteuning. Het rapport van SEO Economisch Onderzoek over de impact op de economie van de provincie Groningen en de Regio Groningen-Assen illustreert dit. Ongeveer 22 procent van de banen worden in deze regio direct of indirect geraakt door Corona. En dan valt het in Groningen in vergelijking tot andere regio’s nog mee, volgens SEO. De gemeente Zoetermeer deed ook al een interessante verkenning over de impact van corona crisis op (middel)lange termijn voor gemeente waaronder de impact op het stadscentrum en retail.
Naast de bezuinigingsopgave moeten overheden de komende 10 jaar vormgeven aan de grote transities zoals klimaatadaptatie en circulaire economie. Daarnaast groeit de bevolking ook nog fors. De meest recente prognose van het CBS laat zien dat het aantal inwoners van Nederland naar verwachting stijgt naar 18,5 miljoen in 2030, 19 miljoen in 2039 en 19,6 miljoen in 2060. Deze toename is groter dan de huidige omvang van Den Haag, Rotterdam en Amsterdam samen. Dit vraagt naast woningbouw allerlei investeringen in de infrastructuur. Het is dus geen ‘business as usual’ de komende jaren. We hebben een transformatieve bezuinigingsaanpak nodig die leidt tot structurele bezuinigingen én slimme investeringen. We moeten af van een 4 jarige meerjarenbegroting en de horizon verder zetten. Dat biedt ruimte om meer te denken in langere termijn investeringen én besparingen.
Drie ideeën voor besparingen
1. Volgende slag in het werken in de openbare ruimte
Per jaar investeren in Nederland 15 miljard in beheer en onderhoud. Voor een stad Almere is dit een jaarlijkse investering van 50 miljoen euro en wordt er voor 1,2 miljard aan kapitaalgoederen beheerd. Niet voor niets neemt de aandacht voor beheer (de kopgroep beheer) toe. Hier liggen kansen om de beheeropgaven te combineren met transitieopgaven (klimaatadaptatie, energietransitie) en stadsontwikkeling. De planningen kunnen verder geoptimaliseerd worden door de gemeente zelf en met partners zoals woningcorporaties en nutsbedrijven (‘werk met werk maken’). Dit vraagt wel een intelligentere programmatische aanpak dan jaarlijkse programmatische afstemming. Om dit mogelijk te maken, moet de data uit de verschillende (verkokerde) beheersystemen ontsloten worden en veel meer adaptief, samenhangend de beheerplanning worden gemaakt en uitgevoerd.
2. Combineren van de middelen uit de kokers
Ondanks eerder ‘integraal werken’ en nu ‘opgavegericht werken’ zeer gangbaar zijn in gemeenten is de administratieve werkelijkheid en budgettoedeling nog sectoraal. Deze gefixeerde toedeling leidt ertoe dat geld te veel vast zit en uitgegeven wordt in de kokers. Dit terwijl klassieke sectorindelingen in toenemende mate – ook als gevolg van de digitalisering- vervagen en de gelabelde gelden creativiteit ondermijnen. Wat ik me voorstel is dat geld minder wordt gelabeld en er geconcurreerd wordt op de publieke waarde van mogelijke projecten die meerdere doelen dienen. Er is nog een slag te winnen in het combineren van doelen. Belemmerend zijn daarbij naast verkokerde organisaties ook vaak nog de sectorale subsidies en wetgeving.
3. Stoppen met hobby innovatie: werk maken van moderne digitale diensten
Gemeenten hebben met de common ground een beweging ingezet om meer gemeenschappelijk aan de ICT-huishouding van gemeenten te werken. Maar dat is niet genoeg. In de bijeenkomst van Vereniging Directeuren Publieksdiensten (VDP) werd er onlangs terecht voor gepleit om te stoppen met eiland innovatie in gemeenten. Zonde voor het geld en de uitkomst zijn vaak suboptimale diensten. Burgers en bedrijven verdienen beter.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt dat we 1,5-2,5 miljoen beperkt digitale vaardige burgers hebben die lastig met de digitale overheid kunnen communiceren. Maar is het niet omgekeerd? Veel van deze ‘niet digivaardige burgers’ zullen wel gebruik maken van allerlei commerciële apps. De overheid heeft de digitale dienstverlening zo weinig burgervriendelijk gemaakt dat meer dan 1 miljoen Nederlanders er niet mee kunnen werken. Het moet dus vooral burgervriendelijker. En dat vraagt schaal, menskracht en geld. Gemeenten en andere overheden kunnen best de proeftuin zijn waar een Proof of Concept (POC) wordt getest maar schaal het daarna wel serieus op en blijf niet hangen in het gelegenheidsargument van ‘de lokale autonomie’ om niet op te schalen.
Tot slot
Een meer transformatie bezuinigingsaanpak vraag dus een langere horizon maar ook een meer verbindingen tussen beleidsterreinen en overheden. Eigenlijk zouden we dit ook niet bezuinigen moeten noemen. Het gaat eerder om een innovatie en transitieaanpak die ook op de langere termijn geld oplevert.
