Kink in de keten

Beeld Novum
Op 17 januari van dit jaar pleegde de Russische ingenieur en activist Aleksandr Dolmatov zelfmoord in zijn cel in een detentiecentrum in Rotterdam. Hij zat daar ten onrechte, bleek later. In het computersysteem van de IND, INDiGO, stond dat hij ‘verwijderbaar’ was, wat niet het geval was. Hij was immers tijdig in beroep gegaan tegen de afwijzing van zijn asielaanvraag. De Inspectie Veiligheid en Justitie concludeerde in haar onderzoek naar de affaire dat Dolmatov nooit in vreemdelingenbewaring genomen had mogen worden. De melding in het systeem was een computerfout: het systeem had zelf de status aangepast, zonder menselijke toets. Een aanbeveling van de inspectie is dan ook om deze ontwerpfout in het systeem op te lossen.

De inspectie oordeelde ook dat “op verschillende momenten door verschillende organisaties in de vreemdelingenketen onzorgvuldig is gehandeld”. Het ging om meer dan een verkeerd vinkje in een computersysteem. Zo was de geboden medische zorg onvoldoende, want na een eerdere zelfmoordpoging werden geen maatregelen genomen, wat wel had gemoeten. In de zaak Dolmatov ging het niet alleen om het “handelen of nalaten van functionarissen, maar ook om de afhankelijkheid van – en het vertrouwen in – de systemen, procedures en formulieren die die functionarissen bij hun besluiten in die keten ondersteunen”, schrijft de inspectie. Het blijkt dat die “in de praktijk te vaak summiere, onduidelijke en soms zelfs onjuiste informatie bevatten en dat ze onderling onvoldoende accuraat en actueel op elkaar aansluiten. Het is zorgelijk te signaleren dat deze systeemomissies voor een belangrijk deel bekend zijn bij de betrokken ketenpartners.”

Slachtoffer

Aleksandr Dolmatov werd letterlijk het slachtoffer van gebrekkige ketensamenwerking binnen de overheid. Die samenwerking laat ook in andere ketens te wensen over. De fraude met toeslagen, mede te wijten aan het niet controleren van gegevens bij de ketenpartners belastingdienst en gemeenten, kostte staatssecretaris Frans Weekers van Financiën bijna de politieke kop. De aanpak van het scheefwonen dreigt te sneven omdat woningcorporaties niet op tijd de inkomensgegevens over al hun huurders ontvangen. Waarom is het zo lastig om goed samen te werken in de keten? Gaat het vooral om computersystemen die moeilijk te koppelen zijn of liggen de oorzaken dieper?

Arre Zuurmond, oprichter en associé van Zenc en academisch directeur bij de Kafkabrigade, wijst op een fundamenteel probleem bij ketensamenwerking binnen de overheid. Goede ketensamenwerking berust op vertrouwen en kennis van elkaars primaire processen, stelt hij. Je moet het niet alleen technisch regelen, maar ook op organisatie- en bestuurlijk niveau. “Die laatste twee ontbreken vaak. Men bouwt een koppeling om gegevens uit te wisselen en dat is het.” Ook de juridische component wordt vaak vergeten, terwijl het essentieel is voor een werkende ketensamenwerking om juridisch vast te leggen welke gegevens mogen worden uitgewisseld. “Ketensamenwerking is vaak gereduceerd tot ketenautomatisering, maar er is meer voor nodig. Mensen in de hele keten moeten elkaars werk en de onderlinge verwevenheid snappen.”

Misperceptie

De affaire Dolmatov is tekenend, zegt Zuurmond. “Wat mij opvalt aan deze zaak is dat partijen niet goed samenwerken en dat de techniek er de schuld van krijgt. In deze keten heeft iedereen zijn proces geoptimaliseerd voor zijn eigen organisatie, maar niet voor de hele keten. En er is een enorme politieke druk om problemen te ontkennen. Operationele problemen mogen daardoor niet aan de orde komen.” Gaat dat verbeteren, nu verantwoordelijk staatssecretaris Fred Teeven in de Tweede Kamer door het stof is gegaan? Zuurmond heeft er een hard hoofd in. “De staatssecretaris heeft op dit punt geen schuld bekend. Zijn excuus was een rituele mededeling. De problemen in deze keten komen door zijn eigen politieke dominantie en dat zie ik niet veranderen.”

René Veldwijk, partner bij de Ockham Groep en één van de vier leden van de externe klankbordgroep die de Tijdelijke Commissie ICT van de Tweede Kamer ondersteunt, ziet twee fundamentele problemen. Het eerste is het vasthouden aan bestaande structuren: “Bij intensief samenwerken is het vaak het meest effectief om organisaties en processen aan te passen. In de voorbeelden is dat niet gebeurd: organisaties en processen bleven hetzelfde en men schuift data naar elkaar toe. Dan krijg je een spiegelpaleis van gegevenslevering.” Het tweede probleem heeft te maken met een misperceptie van de aard van gegevens. Veldwijk: “Men gaat er vaak van uit dat gegevensstromen hetzelfde zijn als goederenstromen en als zodanig behandeld kunnen worden. Dat is niet zo: als je goederen verplaatst van A naar B, dan waren ze eerst op A en daarna op B. Als je gegevens verplaatst, dan zijn ze daarna op A én B. Als ze veranderen, dan moeten ze op beide plekken veranderen. Dat gaat vaak mis.”

Scheefwonen

Een voorbeeld waarin deze problemen duidelijk worden, is de aanpak van het scheefwonen. Het kabinet wil dat sociale huurwoningen vrijkomen voor lage inkomens en bepaalde daarom dat de huurverhogingen afhankelijk worden van het inkomen van de huurder. Op papier leek het eenvoudig: de belastingdienst geeft woningcorporaties door wat het inkomen van hun huurders is en de woningcorporatie legt de inkomensafhankelijke huurverhoging op. Maar in april werd duidelijk dat de belastingdienst deze gegevens voor zes procent van de woningen niet kan leveren, in totaal 200.000 woningen. Corporaties kunnen daardoor de huurverhoging niet zoals gepland op 1 juli opleggen. Het verschilt per corporatie hoe zij hiermee omgaan: sommige leggen geen enkele huurder een extra verhoging op, andere alleen de huurders over wie ze informatie van de belastingdienst kregen. Corporaties kunnen bij de belastingdienst handmatig de ontbrekende gegevens opvragen en sommige doen dat.

Wat ging hier mis? Minister Stef Blok (Wonen) wijst naar een haperende koppeling tussen de gemeentelijke administratie en de gegevens van de corporaties. Doordat deze administratie in sommige gevallen niet op orde is, was het voor de belastingdienst onmogelijk om de juiste informatie te verstrekken, stelde hij in een reactie. Volgens Veldwijk gaat het hier om de registratie WOZ, “een vrij nieuwe basisregistratie, die nog niet alle gemeenten helemaal hebben gevuld”. In deze registratie moet de belastingdienst kunnen zien of de corporatie daadwerkelijk eigenaar is van de woningen waarvoor men informatie opvraagt. “Het ging dus bij de eerste stap in dit proces, de autorisatie, mis.” Zuurmond noemt deze haperende ketensamenwerking “een typisch voorbeeld van business en IT die langs elkaar heen praten. De beleidsmakers bedachten een plan en dachten niet na over de ICT-consequenties daarvan.” Volgens Veldwijk is de ICT wel op orde en zijn de benodigde gegevens beschikbaar, maar zijn de werkprocessen bij de gemeenten niet op orde.

Ketenpartners zijn hier gedwongen om samen te werken, maar hun primaire processen en daarmee ook hun eigen (basis)registraties verschillen zodanig dat die samenwerking lastig is. Zo zal niet elke ingeschrevene in de GBA ook daadwerkelijk op dat adres wonen (zie kader). De inkomensgegevens die de belastingdienst heeft, zijn bovendien niet actueel, want uit 2011.

Ambtelijke stiptheidsactie

Het oplossen van problematische ketensamenwerking vraagt dus om meerdere acties. Enerzijds in de computersystemen, zodat die beter op elkaar aansluiten, anderzijds in de organisaties die aan de samenwerking deelnemen, bijvoorbeeld door hun processen op elkaar af te stemmen. Als het mis gaat in de keten, ligt het eigenlijk altijd aan een ontbrekende wil van ketenpartners om echt samen te werken. Zoals in het voorbeeld van het scheefwonen: woningcorporaties kunnen de ontbrekende gegevens handmatig bij de belastingdienst opvragen. Dat is niet handig, zeker niet als het om veel adressen gaat, maar het kan wel. Toch doet niet elke corporatie dat. Veldwijk vermoedt daarom dat er meer speelt: “Ik denk dat ook sprake is van ambtelijke stiptheidsacties. Niet alle corporaties zijn het met het kabinetsbeleid eens. Het komt ze dus niet zo slecht uit dat de samenwerking met de belastingdienst stroef verloopt.”

Verbeter de GBA met huisonderzoek

Het stelsel van basisregistraties is onmisbaar voor goede ketensamenwerking en de GBA is een essentieel onderdeel van dat stelsel. De kwaliteit van de GBA is over het algemeen goed, maar er moet hard gewerkt worden om de laatste procentpunten op orde te krijgen. ICTU deed onlangs onderzoek naar de kwaliteit van de GBA, in opdracht van Binnenlandse Zaken, en ontwikkelde een methodiek om die kwaliteit te verbeteren. Arre Zuurmond werkte aan dit onderzoek mee. In het onderzoek bleek dat dertig tot vijftig gemeenten hun GBA niet op orde hebben en bovendien te weinig actie ondernemen om de registratie te verbeteren. Een generiek beleid voor alle gemeenten om de GBA te verbeteren is daarom niet zinvol. Beter kan het ministerie van Binnenlandse Zaken een specifieke aanpak voor deze gemeenten ontwikkelen, zo is een advies uit het onderzoek.

De methodiek die ICTU in dit onderzoek ontwikkelde, is gebaseerd op risicogestuurd huisbezoek. Adressen worden geselecteerd op basis van terugmeldingen, bijvoorbeeld brieven van het CJIB die als onbestelbaar retour komen. Bij huurhuizen is de kans op fouten ook groter dan bij koophuizen. Met dergelijk risicogestuurd huisbezoek is de kans op succes het grootst, concluderen de onderzoekers. Zuurmond: “Als je dit huisbezoek combineert met andere gemeentelijke bezoeken, maak je de kwaliteit van de GBA veel beter, tegen een aanvaardbare financiële inspanning.”
Gemeenten kunnen met de in dit onderzoek ontwikkelde methodiek jaarlijks de kwaliteit van de GBA meten, zoals is toegezegd aan de Tweede Kamer. De correctheid moet daarmee uitkomen op 99 procent (nu 95 procent). De onderzoekers doen een aantal aanbevelingen om de kwaliteit van de GBA te verbeteren, zoals het landelijk invoeren van good practices, bijvoorbeeld het Kadaster vragen om verhuizingen door te geven aan de GBA. Ook pleiten ze voor het beter afhandelen van terugmeldingen, met name van het CJIB, omdat dit een sterke indicator is van fouten in de GBA.

Het ‘Adresonderzoek Samen Leren’ kunt u hier downloaden.