Op de uitvoering komt het aan!

Op 20 december 2016 mocht ik mijn boek ‘Terug in de toekomst, geschiedenis van het generieke informatiserings- en automatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid van 1985 en 2015’ in Nieuwspoort presenteren. Het boek sluit af met een negental stellingen. Met de redactie van iBestuur is afgesproken dat ik elk van die stellingen in een column zou toelichten. Vandaag de negende (en laatste!) stelling.

Stelling 9: Een bekend algemeen probleem binnen het openbaar bestuur is dat er politiek altijd meer aandacht is voor beleid dan voor de uitvoering daarvan. De overheidsinformatisering is daarvan een uitstekend voorbeeld. Voor ICT is nog minder aandacht dan voor uitvoering in algemene zin.

Ook deze constatering is niet nieuw. In 2003 publiceerde de Algemene Rekenkamer het rapport “Tussen beleid en uitvoering”. Betreffende de uitvoering van maatregelen op een aantal, politiek belangrijke, beleidsterreinen, stelde de Rekenkamer de volgende vragen:

• Welke activiteiten zijn gepland om de doelen van het beleid te bereiken?
• Zijn de geplande activiteiten uitgevoerd en zijn ze efficiënt uitgevoerd, dus tegen zo laag mogelijke kosten?
• Zijn de doelen van het beleid bereikt, oftewel is het probleem opgelost, is de situatie verbeterd?
• Zijn de verbeteringen het gevolg van het gevoerde beleid of van ontwikkelingen die daar los van staan?

Uit de analyse van de Rekenkamer bleek dat op al de onderzochte beleidsterreinen deze informatie niet, of onvolledig, beschikbaar was. Het was dus voor minister en Tweede Kamer betreffende de uitvoering van het beleid vrijwel niet mogelijk om zinnige beslissingen te nemen over doorgaan, stoppen of wijzigen.

De Algemene Rekenkamer zocht naar de oorzaken van de hardnekkige uitvoeringsproblemen waar zij op stuitte. Die waren een gebrekkige beleidsvoorbereiding, te ambitieuze beleidsvoornemens, een overwaardering van beleidsvorming naast een onderwaardering van de uitvoering, een veel te geringe aandacht voor verantwoording, evaluatie en nacalculatie en het kennelijk onvermogen om lessen van het verleden te leren.

De reactie van de Regering op deze kritiek was een versnelde uitvoering van het al eerder gestarte programma VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording). Daarin moesten de departementen aangeven wat hun beleidsdoelen waren, wat ze ervoor zouden moeten doen om die te bereiken en wat de resultaten van het beleid waren. Dat leidde helaas ook niet echt tot succes, vooral door een gebrek aan politieke belangstelling. Politiek is er altijd veel belangstelling voor beleid maar weinig aandacht voor de uitvoering. Tot het echt fout gaat natuurlijk, zoals we heden ten dage bijvoorbeeld bij de Persoons Gebonden Budgetten (PGB’S) zien.

Voorbeelden

En is het beeld voor de inzet van ICT, toch een steeds belangrijker deel van de uitvoering, echt anders? Iedereen die de overheidsinformatisering de afgelopen decennia heeft gevolgd, zal het lijstje van oorzaken, dat de Rekenkamer opstelde, bekend voorkomen. Een paar voorbeelden:

• Bij de beslissing om het systeem van toeslagen onder te brengen bij de Belastingdienst werd van meerdere kanten gewaarschuwd dat dit een te grote belasting (!) voor de Dienst zou betekenen omdat het hier om een heel ander proces ging dan bij heffingen. Een gebrekkige beleidsvoorbereiding en te ambitieuze beleidsvoornemens dus.

• Bij de recente grote decentralisaties in de Zorg was de doorlooptijd van de gewenste veranderingen zo kort dat alle betrokken organisaties onvoldoende tijd hadden om hun ICT aan te passen. Bovendien werden de noodzakelijke wijzigingen pas laat bekend gemaakt. Een overwaardering van het beleid en een onderwaardering van (de grote problemen bij) de uitvoering.

Weinig aandacht voor de uitvoering is voor ICT intensieve projecten dus ook een bekend probleem. Overigens is ‘uitvoering’ geen eenduidig begrip. Het omvat meerdere aspecten. Wanneer er bij ICT-projecten over aandacht voor de uitvoering wordt gesproken, gaat het meestal alleen om de kosten en de planning. Wordt het budget niet overschreden en is het op tijd klaar?

Maar of de beoogde baten ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd, wordt zelden gecontroleerd, laat staan dat daarop tijdens de uitvoering wordt gestuurd. ‘Batenmanagement’ is inmiddels een bekend begrip maar ik ken maar weinig projecten waar het actief werd of wordt toegepast. Toch is het juist realisatie van de beoogde baten waar uitvoering over gaat. Budget en planning zijn geen doelen op zich.

De grote vraag is dan natuurlijk: hoe kunnen we dit verbeteren. Allereerst door duidelijk te maken dat batenmanagement van groot belang is (opleidingen!). Daarna door aan te geven dat het in essentie niet zo moeilijk is. Je benoemt de beoogde baten, wijst eigenaren daarvoor aan (en rekent ze daarop af!), beschrijft welke maatregelen nodig zijn om die baten ook daadwerkelijk te realiseren en daarna wie verantwoordelijk zijn om die maatregelen ook echt door te voeren (en rekent ook die daarop af).

Ingewikkeld

Ingewikkelder is het echt niet. En als we iets kunnen leren van pogingen om vroeger meer aandacht voor de uitvoering te krijgen, is dat het niet te ingewikkeld moet zijn. Een systematiek als VBTB bleek te ingewikkeld voor de meeste bestuurders en politici. Dat is vooral omdat het in de praktijk te gedetailleerd werd ingevuld wat zich ook manifesteerde in de vorm van dikke pakken papier (die dus niet gelezen worden).

Maar betreffende de overheidsinformatisering zijn de lessen nog niet geleerd. Het recente rapport van de Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid had de veelbelovende titel “Maak waar!”. Helaas gaat het weer vooral over beleid met (het zij toegegeven) enige aandacht voor de uitvoering. Maar het rapport maakt zijn titel niet echt waar.

Nog bonter maakte het de commissie die recent het functioneren van de Digicommissaris evalueerde. Zij zag een oplossing voor de taaie uitvoeringsproblemen waarmee de Digicommissaris wordt geconfronteerd, vooral in het opstellen van een “richtinggevende visie”! Maar die is er al lang in de vorm van de GDI.

Lang geleden had de Amsterdamse wethouder Jan Schaefer wat betreft het woningbouwbeleid in Nederland de treffende uitspraak: “in gelul kan je niet wonen!”. Er is ook een Rotterdamse variant: “niet lullen maar poetsen!”. Allemaal niet erg beschaafd geformuleerd natuurlijk, maar wel duidelijk. Op de uitvoering komt het aan.

Maar ondanks deze kritiek, er is de laatste 30 jaar toch het nodige tot stand gebracht wat betreft de informatisering van het openbaar bestuur. Enerzijds door het nodige denkwerk maar anderzijds toch vooral door het concrete werk van de vele mannen en vrouwen, vooral van de grote uitvoeringsorganisaties en de gemeenten, die zich bezig hebben gehouden met de uitvoering van de informatisering.

Dikwijls gehinderd door te weinig budget, onvoldoende bestuurlijke belangstelling en weerstanden binnen de organisatie als gevolg van de noodzakelijke veranderingen, maar steeds stug doorgaand. Dus met name hulde aan hen allen!

Het boek is verkrijgbaar via SDU.nl