Rode of een blauwe pil

Eind 2011 wierp ik als gedesillusioneerde ICT-insider via de Volkskrant een steen in de ICT-vijver. Na nog een interview op de radio nam Ger Koopmans het initiatief tot een Parlementair Onderzoek dat er ook is gekomen. Het zou een goede zaak zijn indien parallel aan dat PO ook de ICT-branche en de ambtelijk betrokkenen de discussie aangaan over wat er goed en fout is in publieke ICT. Ik hoop daaraan met een aantal blog-entries op iBestuur een bijdrage te leveren.

Een van de problemen waarmee een niet op ICT-dossiers ingewerkt Kamerlid (ICT-woordvoerders zitten niet in de Commissie) kampt is dat er gezaghebbende stemmen zijn die beweren dat er niet veel aan de hand is met overheids ICT. Ook op ibestuur.nl is deze opvatting natuurlijk vertegenwoordigd; men leze deze weblogger. Het officiële cijfer van ICT-kostenoverschrijdingen bedraagt niet meer dan 1,6 procent!

Bijstellingen

Die 1,6 procent zijn wat mij betreft de kern van een enorm bestuurlijk probleem. Zo’n geruststellend officieel percentage is de resultante van forse overschrijdingen en dito bijstellingen van eerdere begrotingen. Zo werkt dat ook echt in de bestuurlijke wereld: er is altijd wel een aanleiding te vinden om te ‘herijken’ en waar dat gebeurt wordt het verleden gewoon overschreven. In het bedrijfsleven is zo’n policy zoniet ondenkbaar dan toch ongebruikelijk: als de wereld verandert dan wordt er waar mogelijk aansluiting gezocht bij het verleden. Verspilde bedragen worden expliciet afgeschreven. Bij overnames worden oude jaarrekeningen geherformuleerd op basis van de veronderstelling dat een overgenomen bedrijf ook al eerder in het concern zat. Zo creëer je transparantie.

Business cases

Wie inzoomt op publieke ICT-projecten ziet op het bestuurlijke vlak steeds drie elementen terugkomen waarop publieke ICT verschilt van private. Allereerst is dat het vaak dramatische niveau van de business cases. De Commissie heeft een gelukkige hand gehad in de selectie van de te onderzoeken projecten: bij de business cases van tenminste de projecten mGBA, OV-chip en EPD vallen grote vraagtekens te zetten. Zo heeft de Kamer bijvoorbeeld pas nog een debat gevoerd over mGBA waar diverse fundamentele uitgangspunten van de te bouwen Basisregistratie Personen (BRP), zoals plaatsonafhankelijk bijhouden, onderwerp van discussie waren. Het ICT-programma mGBA loopt ondertussen al meer dan drie jaar. Elke koerswijziging is weer een reden voor herbegrotingen en doorlooptijdverlenging.

Europese Aanbestedingen

Een tweede uniek aspect van publieke ICT is het verschijnsel van de Europese aanbesteding. Ik stip het hier slechts aan omdat de problemen die er aan kleven breed bekend zijn, ook buiten de ICT overigens. Een van de meest funeste gevolgen is dat de ICT-markt bij overheden meer dan elders oligopolistisch is. De transactiekosten van een publieke ICT-aanbesteding zijn zo hoog dat zelfs middelgrote ICT-bedrijven vaak niet meedoen. En willen ze dat wel dan zijn er veelal formele eisen die hen uitsluiten. Overheden prefereren vaak knusse, overzichtelijke oligopolies boven de verwarrende dynamiek van een markt. Het ergste is echter dat bijsturen bij dreigend ICT-falen schier onmogelijk wordt, ook omdat de aanbestedingspraktijk ICT-leveranciers vrijwaart van juridische claims. (Het is een feit dat er heel wat wordt afgeprocedeerd over aanbestedingen, maar dat dit bijna altijd gaat over gunningdisputen en niet over wanprestatie.)

Falen

En daarmee belanden we bij de derde bijzondere eigenschap van publieke ICT: faalprojecten lopen veelal door tot ver voorbij het punt waarop zo ongeveer iedereen weet dat falen onontkoombaar is. Sterker, als publieke projecten verkeerd lopen dan wordt er vaak naarmate het slechter gaat meer goed geld naar kwaad geld gegooid. De feilen van publieke ICT – (zelf)misleiding, rigiditeit en onnodige schaalgrootte – vertaalt zich dan in doorgaan tot aan het gaatje tegen beter weten in.

Mijn insteek in het discours dat zich hopelijk rond het werk van de Commissie ICT gaat ontwikkelen is dat er bij de besteding van publieke gelden aan ICT sprake is van grootschalige en stelselmatige verspilling. De diepste oorzaak ligt in het abstracte en weinig transparante karakter van ICT, waaraan niet veel valt te doen en waarmee ook het bedrijfsleven worstelt. Daar overheen heeft de publieke sector echter een laag van (zelf)misleiding gelegd die weer de voedingsbron vormt van structureel ICT-falen dat ook door niet-ICT’ers kan worden doorzien: zwakke business cases, verstikkende en marktdodende aanbestedingsregels en vol gas doormodderen met ICT-projecten waarvan alle betrokkenen weten dat ze bezig zijn om te falen.

Nuances

Natuurlijk is dat niet het hele verhaal; op zijn best is het de essentie van een breder en genuanceerder verhaal. Is geldverspilling bijvoorbeeld iets specifieks van publieke ICT als er zoiets bestaat als een Fyra?
Wordt het beeld van permanent falen niet in de hand gewerkt door de relatieve openheid van overheidsactiviteiten?
Is het fair om publieke ICT te breed vergelijken met private ICT of zullen we de ICT bij banken en verzekeraars als basis voor een vergelijking nemen?
Kun je stellen dat overheidsorganisaties echt niet meer in staat om grote ICT-projecten tot een goed einde te brengen terwijl het de Belastingdienst vorig jaar gelukt is om een heel groot systeem (Toeslagen) in de lucht te krijgen?

Misschien is daarbij het belangrijkste dat ik stelling neem tegen systeemfouten, niet tegen individuen. Tekortschietende integriteit of competentie is niet wat ik aan de kaak stel. Om nog een keer aan het Volkskrant-artikel te refereren: je bent geen ICT-kneus omdat je niet kunt ontwerpen, calculeren of programmeren. Je wordt een ICT-kneus door te permanent accepteren dat alles waarbij je bent betrokken niet tot stand komt of niet levensvatbaar is. Uit eigen ervaring kan ik melden dat er ook hier een keuze is tussen een rode en een blauwe pil.

Dr René Veldwijk is partner bij de Ockham groep. Hij is een van de vier leden van de externe klankbordgroep die de Tijdelijke Commissie ICT bij haar werk ondersteunt. Hij schrijft deze bijdrage op persoonlijke titel.