Bepaal nauwgezet hoe de belangen en macht zijn verdeeld, en hoe deze kunnen veranderen tijdens projecten. Je kunt er positief gebruik van maken. Bijvoorbeeld door belangen bij de gebruikers te leggen die daarmee een project enthousiast kunnen gaan dragen.
Arnold van Rijn (projectleider digitalisering van het ministerie van VWS) en master-van-dienst Yao-Hua Tan (hoogleraar ICT aan de TU Delft)
Dit was de liaison van de twee voordrachten gedurende de derde avond van de mastercourse Digitale Dienstverlening van iBestuur met 2,5 uur boeiende, dichte informatie. ‘Master-van-dienst’ Yao-Hua Tan, hoogleraar ICT aan de TU Delft, toonde overtuigend aan hoe machtsverhoudingen en belangen in een megaproject tussen partijen onderling tot veel politiek leidt. Arnold van Rijn, projectleider digitalisering van het ministerie van VWS, en Patrick Dochez Kok, hoofdadviseur digitalisering, toonden aan hoe je een sceptische houding tegenover je project ombuigt naar enthousiasme door belangen bij gebruikers te leggen.
Argwaan wegnemen
Het VWS -project Marjolein begon in 2007 als een poging van VWS om archieven te digitaliseren, maar groeide uit tot een traject om ook alle documentbewegingen van het kerndepartement met 1.400 ambtenaren digitaal oftewel ‘papierloos’ te maken.
“Je moet niet starten vanuit het archief, maar bij de medewerkers”, vormde de harde kern van de boodschap van Van Rijn en Dochez Kok. Met die stap konden ze de argwaan in hun organisatie wegnemen die was ontstaan door een eerder faliekant mislukt project om documentstromen te digitaliseren. Dat was op de klippen gelopen door een te grote focus op IT en DIV. De beleidsprocessen werden gezien als een te structureren proces terwijl dit volgens Van Rijn en Dochez Kok meestal geen heldere logistiek van informatiestromen is. “Het is eerder als soep koken. Er worden ingrediënten bij gedaan. De soep wordt geproefd tot die goed is en dan is het beleidsstuk klaar.”
Anderzijds heeft het departement van doen met snelkookpannen als het in zeer korte tijd bijvoorbeeld vele Kamervragen moet beantwoorden. Of zijn er weken met vele honderden binnenkomende brieven die na scanning van een antwoord voorzien in het systeem de eeuwigheid krijgen.
Een zoekende stuurgroep
Vanwege de beoogde betrokkenheid moesten alle VWS-directies (19) deelnemers afvaardigen voor de projectgroep, en met het oog op een goed systeem juist ‘ de mensen die je eigenlijk niet kan missen’. Er was een punt aan de horizon, een einddoel, maar geen strak geformuleerde weg daarheen. Immers, die werd bepaald door de medewerking en mogelijkheden en tempo van de werkvloer.
Cruciaal in de aanpak was de pilot. Gedurende drie maanden werden bijeenkomsten georganiseerd waarbij elke directie verplicht moest deelnemen met een representatieve afvaardiging. Een bijeenkomst hield het midden tussen een presentatie, een training en een simulatie. Zo maakten ruim 400 medewerkers inclusief al het management kennis met de werking van het systeem aan de hand van voor hen herkenbare praktijkgevallen. “Dit vormde het kantelpunt. Het enthousiasme was zo groot dat medewerkers er het liefst direct mee wilden beginnen. Maar het systeem was er nog helemaal niet.”
Een tweede cruciaal geval was de datum van 18 maart 2013 met de tijdelijke verhuizing van het departement (het ministerie wordt gedurende twee jaar verbouwd). De opdrachtgever (plaatsvervangend secretaris-generaal) gebood dat er zo goed als geen papier mee mocht en dat ter plekke geen nieuw papier mocht ‘ontstaan’. Zo goed als alles en iedereen moest dus versneld digitaal gaan werken en het digitale systeem moest versneld beschikbaar komen. Daarnaast moest zoveel mogelijk papier worden vernietigd en het te bewaren papier naar een depot; uit 10.000 ordners in 600 kasten.
Opvallend was het meningsverschil over deze absolute deadline. Projectleider Van Rijn vond deze minder goed uitpakken omdat hij een aantal projectelementen moest laten vallen en de medewerkers veel veranderingen te verwerken kregen. CGI-adviseur Dochez Kok was erg positief gezien de druk die er ontstond
Marjolein (de naam van een gefingeerde VWS-beleidsmedewerker) kende verrassende aspecten zoals onverwacht gering verzet van oudere ambtenaren (en soms juist verzet van sommige jongere medewerkers, volgens Van Rijn “bejaarde ambtenaren van 28 jaar”). En onverwachte tegenvallers zoals de soms veel te lange besluitvorming aan het begin van het project, onenigheid met een zoekende stuurgroep die dan weer een strakkere planning wenste en dan weer een lossere.
Printers zijn gebleven
Het moeilijke van het traject van digitalisering is het bijbrengen van de discipline bij de 1.400 ambtenaren, van hoog tot laag, dat alles wat ze doen ook werkelijk digitaal moet zijn en via het systeem moet verlopen. Iedereen komt van een werkwijze die zich kenmerkte door stapels ordners in vensterbanken en onder bureaus en dat ze zelf kozen wat daar al dan niet in geboekstaafd werd.
Overigens is de term ‘papierloos’ fictie, zo bleek uit het antwoord op de snedige vraag van een deelnemer aan de mastercourse wanneer de printers het departement verlieten. Niet dus, wie wil afdrukken heeft daar nog alle mogelijkheden toe, soms is het immers noodzakelijk. Toch is de hoeveelheid papier enorm afgenomen, ook doordat tablets nu net zo eenvoudig gebruikt kunnen worden als pc’s en dat de structurele kopie-cultuur verdwenen is
Bovendien verbaasden cursisten zich over de geringe afstemming en samenwerking met andere departementen. Ieder doet zijn eigen digitaliseringslag. VWS had bij de start van het project nog gepoogd met BZK samen te werken maar dat mislukte vanwege andere prioriteiten bij BZK. Volgens Van Rijn zal samenwerking in volgende fases richting digitale overheid wel mogelijk zijn en nadrukkelijk worden opgezocht.
Met nu al acht jaar doorlooptijd is Marjolein al een langdurig traject, maar nog niet ten einde gezien de beoogde digitale dienstverlening aan burgers en bedrijven in 2017, de aanzet voor nieuwe projecten.
Decennialange worsteling
Deze maar liefst acht jaar voor één project was nog niets vergeleken met de dertig jaar dat de Douane en logistieke sector reeds pogen om hun informatiestromen te stroomlijnen in één systematiek. En nog is het slechts deels gelukt, zo moest Yao-Hua Tan, hoogleraar ICT aan de TU Delft, vaststellen.
In die dertig jaar immers zijn de standaarden, de systemen, de stand van de ICT en niet op de laatste plaats de machtsverhoudingen en belangen aanzienlijk veranderd. En zo mogelijk is de complexiteit van de logistieke sector en de bij deze in-, uit- en doorvoer betrokken overheidsdiensten en de papierwinkel nog verder toegenomen.
Zo telt de Europese Commissie, die zeer dominant is in douaneregelgeving, inmiddels 28 landen. Intercontinentaal doet, naast Amerika en China, nu bijvoorbeeld ook Afrika steeds actiever mee. In de zeevaart is een rederij als Maersk heel groot geworden en op het vasteland Deutsche Post/DHL, in de expeditie landgenoot Kühne & Nagel.
Al deze grote, en vooral de duizenden kleine partijen in de logistiek, koesteren argwaan dat nieuwe IT-systemen voor datadeling in de keten hun macht aantasten of hen zelfs geheel overbodig maakt in de keten. Bovendien vrezen ze dat transparantie van klantrelaties de concurrent een kijkje in de keuken geeft. Ook vertrouwen marktpartijen er niet op dat de huidige 40 procent vertraging bij containerdoorvoer in de haven, die het gevolg is van allerhande procedures, werkelijk voorbij zal zijn als ze aan één nieuw door de overheid geëntameerd systeem deelnemen.
Niettemin is er opnieuw een poging om dat systeem wel op te tuigen, onder de naam Neutraal Logistiek Informatie Platform (NLIP). Kern is dat informatie over geïmporteerde goederen zo veel mogelijk van de originele bron komt, dat wil zeggen de verkopende partij ergens ter wereld. De Nederlandse en Engelse Douane hebben gezamenlijk een nieuw IT-concept bedacht, de zogenaamde Data Pipeline, waarmee Douanes toegang kunnen krijgen tot deze brondata. Douane en voedselkeuring (NVWA) nemen dit als basis voor hun beslissing om bij aankomst in Rotterdam een container wel of niet te inspecteren. Deze nieuwe inspectieaanpak heet Horizontaal Toezicht, en is gebaseerd op ‘data piggy-back’. Met ‘system piggy-back’ worden ook (kwaliteits)controles in sectoren zelf, zoals op medicijnen, voedselveiligheid etc. door de overheidsdiensten van importerende landen hergebruikt. Bedrijven als een Philips en Heineken verdienen bij afdoende medewerking een certificering (AEO) die tot minder controle en dus tijdwinst leidt.
Nederland loopt voorop, maar de Nederlandse Douane heeft wellicht toch onvoldoende macht om mondiale spelers als Maersk op te leggen aan NLIP mee te doen. Ondertussen wordt de inzet van complexe systemen en koppelingen nog ondergraven door de nieuwe tijd van de apps waarmee logistieke planning eenvoudiger en doeltreffender te automatiseren zijn. Het tij is wel aan het keren. In het nieuwe Europese onderzoeksproject CORE, waarbij Tan ook betrokken is, gaat Maersk nu voor het eerst zelf een wereldwijde data pipeline ontwikkelen voor het toegankelijk maken van bron data voor de Douane. Dit zou ook weer een positieve impuls kunnen geven aan de ontwikkeling van het NLIP.
Onterechte negativiteit
Tan had niettemin ook een bemoedigende boodschap: media, zeker nu gevoed door de ICT-enquete van het parlement, hebben er een handje van om badinerend te doen over mislukkingen, enorme budgetoverschrijdingen en gebrekkige IT-management expertise bij de overheid. Echter, deze buitenwereld miskent al te gemakkelijk de grote complexiteit van de betrokkenen. Die is vaak veel groter dan bij IT-ontwikkeling voor de private sector waar doorgaans binnen concerns de neuzen dezelfde kant op staan. Zodra ze over hun bedrijfsgrens heengaan, zo toont de logistiek aan, worden ze de complexiteit ook niet de baas. En ondertussen is er al voor honderden miljoenen euro’s ontwikkeld en zijn er opnieuw tientallen miljoenen Europees geld geïnvesteerd voor een volgende poging de logistieke informatiestromen digitaal te standaardiseren.
Tan benadrukte op het laatst het grote belang van opleidingen, ook benadrukt door het managementteam van de Douane. Zodat tenminste volgende generaties managers bij bedrijven en overheden het grote belang van digitale stroomlijning beter in het vizier hebben dan de huidige generatie ‘machthebbers’.
