Digitale transformatie: Deense ‘lessons learned’

Hans Christian Jelstrup werkt sinds 2007 bij het Deens pensioenfonds ATP en is verantwoordelijk voor het creëren van Udbetaling Danmark (UDK) en de bijbehorende openbare aanbesteding en invoering van de onderliggende IT-systemen. Daarmee leidde hij de succesvolle digitale transformaties van de AOW-, kinderbijslag- en toeslagen van de Denen.
Denemarken lijkt dus een lichtend voorbeeld voor Nederland. Jelstrup wil echter benadrukken dat er ook in Denemarken wel eens iets fout gaat. “Want het is moeilijk om een digitaliseringsslag te maken.” En hoewel de twee landen op het eerste gezicht op elkaar lijken, zijn er uiteraard ook grote verschillen.
Zo stellen de onderzoekers van het PwC-rapport Quick scan vergelijking governance digitale overheid dat het Nederlandse openbaar bestuur vanuit de historie decentraal is opgebouwd en een consensusmodel kent. Alle uitvoeringsorganisaties binnen het ecosysteem van de digitale overheid hebben daardoor hun eigen taak en mandaat en kennen een daaraan verbonden financiering- en verantwoordingsstructuur die los staat van de governance digitale overheid. De effectiviteit van de governance digitale overheid hangt daarmee in grote mate af van de wijze waarop de regievoering consensus weet te bereiken onder alle relevante spelers van het ecosysteem digitale overheid.

In Denemarken ligt dat anders. De Deense governance digitale overheid is centraal aangepakt met een duidelijke kaderstelling. Jelstrup: “Het lijkt er inderdaad op dat Denemarken een meer gecentraliseerd model heeft van waaruit digitalisering wordt vormgegeven. De digitalisering van overheidsdiensten is ook al vroeg tot speerpunt gemaakt.” Een voorbeeld daarvan is de in 2005 opgerichte Digital Taskforce, die tegenwoordig bekend is als agentschap voor digitalisering DIGST (‘Digitaliseringsstyrelsen’) onder het ministerie van Financiën. DIGST heeft een kaderstellende regierol op de ontwikkeling van een digitale infrastructuur.

Vertrouwen

Een groot verschil met Nederland lijkt ook de mate van vertrouwen die Deense burgers in de overheid stellen. De Deense burger lijkt de diensten van zijn gemeente en uitvoeringsorganisaties te ervaren als één gestroomlijnde overheid. “Misschien komt dit vertrouwen mede omdat we al zo lang bezig zijn met digitalisering. Wij zijn 50 jaar geleden begonnen met de eerste registers en 25 jaar geleden met de belastingregisters, maar ook het Deense kadaster werkt volledig gedigitaliseerd. In 2001 kregen we al te maken met de digitale handtekening. Wij zijn er aan gewend geraakt. Bovendien kunnen we het geld dat we hiermee besparen inzetten voor betere gezondheidszorg en ouderenzorg. Mensen vinden het bovendien wel prettig om hun zaken online te kunnen regelen. Het is net als online shoppen, je hoeft er de deur niet voor uit”, verklaart Jelstrup.

“Soms willen burgers dus zelfs meer dan wij mogen.”

Iedereen in Denemarken heeft een digitale mailbox waarin hij of zij berichten van overheidsorganisaties ontvangt. Jelstrup: “Het is wettelijk verplicht deze brieven te lezen. Uiteraard zijn er enkele uitzonderingen voor mensen die bijvoorbeeld een beperking hebben, maar dat is zo’n vijf tot tien procent van de bevolking. Deze mensen krijgen de brieven per post maar worden daarnaast ook geholpen om beter met digitalisering om te kunnen gaan.” Deense burgers accepteren dit en verwachten het zelfs, geeft Jelstrup aan. “Zij geven vaak aan ‘wij weten dat jullie deze informatie van ons hebben, waarom gebruiken jullie het dan niet?’ Soms willen burgers dus zelfs meer dan wij mogen. Maar met de informatie die we wel mogen gebruiken en aan elkaar mogen koppelen, kunnen we bepaalde zaken nog makkelijker digitaliseren.”

Wat wel altijd prioriteit is geweest bij de Deense aanpak is dat het goed moest functioneren voor zowel burgers als bedrijven. “Het moet makkelijk en efficiënt zijn voor de hele samenleving. Dat maakt het mogelijk om aan de andere kant te zorgen voor de mensen die het nodig hebben. En door de digitaliseringsslag worden er kosten bespaard, waardoor er meer geld naar de bijvoorbeeld gezondheidszorg en ouderenzorg gaat. Want uiteindelijk gaat het om belastinggeld. Die discussie leeft hier ook. Nu heeft Udbetaling Danmark maar één medewerker. Verder levert de ATP de dienstverlening. Vanuit het ATP worden meerdere overheidsinstanties bediend”, zegt Jelstrup.

“Weet commercieel gezien hoe alles zit, binnen de geldende Europese aanbestedingsregels.”

Legacy

Rond 2015 besloot UDK om zijn mainframe uit te faseren en over te stappen op een modern flexibel platform om daarmee burgers te kunnen ontzorgen. Vervolgens heeft UDK in vijf aanbestedingen al zijn IT-systemen radicaal gemoderniseerd. En het is niet dat de Denen geen legacy hadden, moet Jelstrup beamen. “Uiteraard was dat een enorme uitdaging. We moesten zelfs vijf grote legacy-systemen vervangen. Het belangrijkst was daarbij de conversie van data. Het devies? ‘Eating an elephant in bites’. Zo lang je het transformatieproces in kleine stukjes opknipt, houd je het overzicht. Daarnaast is het heel belangrijk om transparant te zijn over wat je aan het doen bent. Dat is niet altijd makkelijk, maar het helpt.”
Jelstrup benadrukt ook dat verschillende overheden met elkaar in gesprek moeten zijn over private partijen en hun commerciële proposities. “Doordat je te maken hebt met bedrijven is het van belang om goed na te denken over welke rechten je hebt en krijgt en voor hoe lang. Uiteindelijk wordt er toch een algemeen systeem geïmplementeerd dat specifieke kenmerken heeft voor het doel waarvoor je het in huis haalt. Maar het is daarom van belang om de discussie te voeren of het een systeem moet zijn dat eigendom wordt of niet”, legt hij uit. “Contracten worden vaak afgesloten voor vier tot tien jaar. Aangezien het altijd om veel geld gaat wil je wel dat op het moment dat er weer een modernisatieslag nodig is, dat je dat in een nieuwe aanbesteding uit kunt zetten en met de huidige vendor of juist een andere verder kunt bouwen aan het systeem.”

Brede dialoog

En daar lijkt een laatste verschil tussen Nederland en Denemarken boven te komen drijven. Volgens het PwC-rapport is de verwevenheid van kennisinstituten, publieke en private partijen door de overzichtelijker schaal van Denemarken en de Deense economie van nature veel groter dan in Nederland. Daardoor komt de formele en informele dialoog tussen kennis­instituten en publieke en private partijen op het gebied van digitalisering ook sneller tot stand ‘omdat de centrale, meest invloedrijke spelers op de spreekwoordelijke ‘één hand te tellen zijn’, stellen de onderzoekers. Dit maakt het eenvoudiger een breed gesprek over digitalisering te organiseren.
In Nederland vindt wel veel kennisuitwisseling plaats tussen overheid en kennisinstituten op het gebied van innovatieve concepten en ideeën, maar richting concrete uitvoering en realisatie is de inhoudelijke kennis en expertise niet goed beschikbaar voor de overheid. “Je wilt uiteindelijk het juiste product voor de juiste prijs, dus is het belangrijk om je goed te informeren. Daarom moet je ook in gesprek blijven want de markt is zo groot! En om intelligente systemen te kunnen kopen, moet je begrijpen wat je koopt.”