Toenemende bewolking

“Dat 393 gemeenten dezelfde processen hebben, maar allemaal hun eigen ICT regelen is raar. Delen van oplossingen hebben gemeenten jarenlang te weinig gedaan. Leveranciers hebben te weinig generieke producten ontwikkeld, waardoor een lock-in is ontstaan. Dat maakt het onhandig en duur,” aldus verklaart Jan Willem Duijzer waarom hij vorig jaar februari het ‘demonstratieproject’ GemCloud aanging.

Duijzer is CIO van Den Haag en organiseerde in mei 2014 met Eindhoven en BZK het seminar ‘ICT voor de overheid: leren hoe het anders kan’. Zojuist beantwoordde hij de vraag wat anders moest en waarom.

Aan Wouter van de Kasteele, Eindhovens hoofd Informatisering en Beheer, dezelfde vraag. “De rol van gemeenten verandert, evenals de verhouding met de burger en met het rijk. Daarmee verandert ook het pakket eisen dat aan gemeenten wordt gesteld, en dus tevens de ICT. Daarbij komt dat een bezuinigingsslag het zoeken naar efficiënter en effectiever besteden van middelen noodzakelijk maakt. En voor Eindhoven is innovatie, ook marktinnovatie, een speerpunt.”

“De ICT-markt voor gemeenten wordt beheerst door niet-open standaarden. Dat is geen voordeel als je voorzieningen wilt die deelbaar en schaalbaar zijn,” voegt Henri Rauch toe, bij de pilot betrokken vanuit KING. “VNG en KING waren betrokken als observerende partij. Wij zijn niet tevreden over de marktwerking. We willen dat leveranciers meer aansluiten bij de softwarecatalogus.” Hij doelt op de GEMMA Softwarecatalogus, die online van 161 leveranciers laat zien welke programmatuur ze maken en in welke mate die aan standaarden voldoet. Volgens Rauch ‘een transparantietool, waarvoor de Europese Commissie belangstelling heeft getoond’.

Saas-coöperatie

Het kleine bedrijf uit de inleiding is Gemboxx, in 2012 door Swier Jan Miedema gestart om de markt voor overheids-ICT op te schudden. Miedema, zich waar hij kan afzettend tegen de klant-leverancierverhoudingen in de huidige overheids-ICT, zegt begin 2017 alle functionaliteit uit de softwarecatalogus te willen aanbieden volgens het GemCloud-concept. Dat houdt in dat gemeenten eenmalig 25.000 euro fourneren om lid te worden van een coöperatie en meewerken aan de realisering van een systeem dat vervolgens in een gemeentecloud als SaaS (Software as a Service) beschikbaar komt voor andere leden. Deze betalen geen ontwikkelkosten, maar een gering periodiek gebruikstarief. Gemboxx heeft daartoe met het bedrijf JNet GemCloud BV opgericht. In het pilotproject hebben de twee gemeenten ook elk 25.000 euro ingebracht, evenals het ministerie van Binnenlandse Zaken.

BZK wilde met deelname ‘aanvullend kennis opdoen met betrekking tot acht beleidsthema’s die relevant zijn voor een cloudstrategie’, aldus André de Kok van het ministerie. Het tegengaan van lock-in had hoge prioriteit. Daarmee hielden flink wat thema’s verband: exitstrategie (kun je makkelijk de cloud uit?), standaardisatie, leveranciersonafhankelijkheid en herbruikbaarheid. Daarnaast wilde BZK inzicht in cloud-implicaties voor de beleidsthema’s prikkels voor gebruik, privacy, beveiliging en organisatieontwikkeling.

Snelheid en kwaliteit

De Kok heeft de BZK-vragen ‘voor een deeltje’ beantwoord gekregen (het ministerie bewandelt voor de rest andere wegen) en noemt als belangrijkste leerervaring: “De kracht van de uitvoering. Het effect op de snelheid, waarmee dingen kunnen worden gerealiseerd. Niet: logisch ontwerp, functioneel ontwerp, technisch ontwerp en dan programmeren, maar meteen beginnen met waar de uitvoering behoefte aan heeft. In kleine stapjes concreet meters maken.” De Kok memoreert dat Eindhoven begin november de eerste gemeente was met een, in de pilot ontwikkelde, aansluiting op CORV (berichtenverkeer over jeugdigen tussen justitiële partijen en gemeenten) en dat inmiddels negentig andere gemeenten dezelfde voorziening gebruiken. “Blijkbaar bestaat behoefte aan deze vorm. De snelheid en kwaliteit in relatie tot de kosten, het is zeer aantrekkelijk voor gemeenten.”

Beide gemeentelijke zegslieden onderstrepen hetzelfde: snelheid, kwaliteit, lage kosten, en Duijzer voegt er nog kennis van zaken en vasthoudendheid als competenties van GemCloud-boegbeeld Miedema aan toe. Over diens aanpak zegt hij: “Afscheid van de watervalmethode. De programmeur zit naast eindgebruikers, bouwt op dag één een oplossing, verbouwt die met eindgebruikers op dag twee, drie en vier en is klaar op dag vijf.”

Maar Den Haag behoort niet tot de gemeenten die de Eindhovense CORV-oplossing ook gebruiken. En Eindhoven heeft het Haags Integraal Systeem voor het sociale domein niet overgenomen. Hoe kon in de pilot dan de herbruikbaarheid worden aangetoond?

‘Afscheid van de watervalmethode. De programmeur zit naast eindgebruikers’

Daarover, en over of dat wel moest, lopen de mededelingen uiteen. Rauch zegt dat het geen pilotdoelstelling was. Van de Kasteele stelt over het regiesysteem voor het sociale domein: “Wij waren al een eind op weg. Na twee weken was duidelijk dat het met de Haagse voorziening niet ging.” En Duijzer: “De pilotdeelnemers dachten in het begin: we rollen het even uit over Nederland. Maar daarvoor zijn bestuurlijk en juridisch nog wel wat stappen te zetten.” Een eindrapportage, die volgens Miedema in de afsluitende bijeenkomst over de pilot formeel is vastgesteld, noemt als doelstelling: “verkennen / demonstreren of het gemakkelijk mogelijk is om ICT te delen tussen gemeenten / overheidsorganisaties.” Intussen kunnen gemeenten en KING zich wel vinden in de conclusie dat de pilot ‘succesvol’ was, waarbij Rauch zelfs spreekt van ‘revolutionaire nieuwe manieren van systeemontwikkeling en bekostiging’.

Met 91 gebruikers is de deelbaarheid van de ‘Eindhovense’ CORV-applicatie, ofschoon buiten de pilot, bewezen. Van medegebruik van het Haagse socialedomeinsysteem is het dus niet gekomen. Hoewel Duijzer de pilot geslaagd noemt en zich onder de indruk toont van Miedema’s prestaties, gebruikt ook Den Haag zelf het niet. Het is een tijd gebruikt, maar de gemeente heeft na een onderhandse aanbesteding in juni COOLprofs opdracht gegevens de applicatie iSWT, voor de ondersteuning van sociale wijkteams, te ontwikkelen. Volgens Duijzer werkte de GemCloud-oplossing ‘technisch adequaat’, maar viel de gebruiksvriendelijkheid tegen, stagneerde door het uitblijven van medegebruik de doorontwikkeling en zou alleen Den Haag die moeten betalen. Miedema schrijft de mindere gebruiksvriendelijkheid toe aan een afdelingshoofd dat specificaties opstelde zonder raadpleging van de werkvloer en niet bereid was tot aanpassing toen de werkvloer ontevreden was over het resultaat. Doorontwikkeling wilde hij na zijn eerdere investeringen niet voor zijn rekening nemen, temeer ‘omdat Den Haag niet meewerkte aan mijn pogingen de coalitie uit te breiden’.

Afgehaakt

Den Haag doet (evenals overigens BZK) ook niet mee in een inmiddels gestart vervolg. Eindhoven wel, VNG en KING blijven observeren, en met Boxtel en Woerden participeren nu drie gemeenten. Zij hebben de Tilburgse hoogleraar Ondernemingsrecht Ruud Galle, ook directeur van een expertisecentrum op het gebied van coöperaties (Nationale Coöperatieve Raad), ingehuurd bij de voorbereiding van de coöperatie GemCloud, waarin de publiek-private samenwerking moet plaatsvinden en waaraan de BV GemCloud op termijn de ontwikkelde spullen wil overdragen.

Wat intergemeentelijke samenwerking betreft concentreert Duijzer zich voorlopig op een andere coöperatie. Deze is Den Haag vorig najaar aangegaan met Rotterdam voor beheer en doorontwikkeling van een door de laatste vervaardigd en inmiddels ook door de eerste gebruikt systeem voor raadpleging en bijhouding van basisregistraties (zie ook: ‘Stelselbeheersysteem’ heeft tijd nodig, iBestuur magazine nr. 8, oktober 2013). De naam BIRGIT (Beter In Regie op Gemeentelijke IT) verraadt dat het niet bij dat stelselbeheersysteem hoeft te blijven. Gedacht wordt aan zo’n tien deelnemers, in elk geval de G4 (Utrecht heeft volgens Duijzer interesse) en voorts andere 100.000+ gemeenten.

‘Wij willen bestaande leveranciers niet wegvagen. We willen meer marktwerking.’

Een belangrijk deel van het vervolg van het demonstratieproject is gesitueerd in Woerden. Daarvoor ontwikkelt Miedema de Inwonercloud. GemCloud is daarvoor een samenwerking aangegaan met het bedrijf Alares, dat in verband met de jeugdzorg-decentralisatie ‘Jeugdcloud 3.0’ aanbiedt. “Wij maken die geschikt voor WMO en onderwijs”, aldus Miedema. Een principiële keuze legt de regie in die domeinen bij de burger. Dat betekent dat de inwonercloud voorzieningen kent voor eigen beheer van budgetten en dossiers, vergelijking en selectie van dienstverleners en uitwisseling van ervaringen met andere burgers, die wellicht een probleem zonder tussenkomst van professionals kunnen helpen oplossen. Voor Boxtel werkt GemCloud aan een zaaksysteem.

En voor Eindhoven? Van de Kasteele is terughoudend met informatie daarover en beperkt zich tot ‘versteviging van de projectorganisatie’, waarmee hij de inschakeling van genoemde coöperatie-professor blijkt te bedoelen. Miedema geeft ook niet thuis: “Dat mag ik van Eindhoven niet zeggen.” Volgens hem vanwege relaties met bestaande leveranciers en gevoeligheden daaromheen.

Ja, wat zeggen gemeenten tegen Centric en PinkRoccade? Henri Rauch, KING’s GemCloud-observator: “Wij zoeken naar een gelijk speelveld. We nodigen ze uit.” Wouter van de Kasteele: ”Wij willen bestaande leveranciers niet wegvagen. We willen meer marktwerking.” Jan Willem Duijzer: “Het zijn ook gewaardeerde partners. Maar wel duur.”

Positieve insteek

Van 25 leveranciers die ervoor hadden getekend dat zij ervoor zouden zorgen ‘dat de softwareproduct(en) uiterlijk 1 oktober 2014 technisch zijn aangesloten op CORV en dat deze softwareproducten bedrijfsklaar zijn voor ingebruikname door gemeenten’ waren er eind februari veertien zo ver. Die waren toen door een StUF-test en een ketentest met de Raad voor de Kinderbescherming en hadden minimaal één gemeente aangesloten.

Convenantpartij KING kent geen sancties voor wie in gebreke blijft. Woordvoerder Kees Groeneveld: “We kiezen voor de positieve insteek. Leveranciers die voldoen worden vermeld op https://www.visd.nl/secties/corv/leveranciers-gereed-voor-koppeling-corv en wie niet voldoet wordt niet vermeld.” Behalve genoemd aantal van veertien gerede bedrijven stond daar eind februari als vijftiende nog Regas ingepland voor een ketentest in januari.

Op https://www.softwarecatalogus.nl/leveranciers/addenda_signed_list/CORV publiceert KING de 25 ondertekenaars van het CORV-convenant.

Vergelijking van beide lijsten levert Conclusion op als bedrijf met een werkende CORV-applicatie dat geen convenantondertekenaar was. Ook het ingeplande Regas ontbreekt als ondertekenaar.

Zo blijven twaalf ondertekenaars over. Daarvan zijn er zes die samenwerken met een of meer van de veertien bedrijven van KING’s positieve insteek. De zes overige bedrijven, die dus volgens KING verzekerden iets te gaan leveren, maar dat niet deden, zijn BCT, Capgemini, GINO, Mozard, Osano en Vicrea.

iBestuur vroeg de CORV-leveranciers bij hoeveel gemeenten hun applicatie draait. Van acht kwam antwoord: GemCloud/KPN (91), PinkRoccade (57), Centric (47), Topicus/Exxellence (26), Horlings & Eerbeek (12), Obec (7), Solviteers (3) en Conclusion (1). Als deze cijfers kloppen zijn C2Wmo, C3Group, Lost Lemon, Stipter, Xlab en ZorgNed samen goed voor 149 gemeenten, gemiddeld 25 elk. Diverse leveranciers zien GemClouds ‘Digitale Deurmat CORV’, een standalone-applicatie, als tijdelijk en benadrukken dat de marktverhouding flink kan wijzigen als ze die inruilen voor een definitieve oplossing, geïntegreerd met de overige gemeentelijke informatievoorziening. GemCloud relativeert die verwachting: het komt ook met zo’n geïntegreerde CORV-applicatie.