Wordt het nog wat met die grote ICT-projecten? Een vooruitblik op het rapport-Elias.

Tijdelijke commissie ICT: Paul Ulenbelt (SP, ondervoorzitter), Hanke Bruins Slot (CDA), Ton Elias (VVD), Manon Fokke (PvdA) en Paul van Meenen (D66).

We kijken met belangstelling uit naar het rapport van de Tijdelijke commissie ICT die een parlementair onderzoek uitvoert naar ICT-projecten bij de overheid. Enkele schoten voor de boeg en mijn vooruitblik.

Ik verwacht dat in het rapport zowel opdrachtgevers (de overheid) als opdrachtnemers (ICT-bedrijfsleven) een veeg uit de pan krijgen: zij nemen te veel risico, laten zich leiden door winstbejag, er is te weinig projectbeheersing en te weinig en te late signalering van tegenvallers. Aandachtspunten zullen zijn: systeemspecificaties, projectmonitoring, verantwoordelijkheden, bekwaamheden en geld. Als het op verbeteringen aankomt, verwacht ik in het rapport fraaie staaltjes van ‘meer van hetzelfde’: de oplossing wordt meestal gezocht in de omkering van het probleem. Dus te weinig systeemspecificatie wordt bestreden door meer (betere of meer gedetailleerde) systeemspecificatie, enzovoort. Zo blijven we hangen in symptoombestrijding, zonder inzicht in de oorzaken.

Door mijn onderzoek aan de Utrechtse Universiteit (leerstoel Keteninformatisering) naar de informatisering van meer dan 25 grote maatschappelijke ketens is er geleidelijk meer inzicht verkregen in enkele achterliggende oorzaken van onze ICT-perikelen:

• Allereerst is in onze rechtscultuur autonomie een belangrijk goed. Als organisaties samenwerken is er vaak te weinig overkoepelend gezag om grote zaken tot stand te kunnen brengen. Gemeenschappelijke doelen zijn meestal flinterdun en daarmee onvoldoende basis voor de gewenste resultaten. Om nog maar niet te spreken van tegengestelde belangen die op de meest ongelegen momenten de kop op steken. Deze moeilijkheden zijn inherent aan zowel overheid als bedrijfsleven, maar aan de kant van de overheid zijn de gevolgen groter en meer zichtbaar. Gebrek aan overkoepelend gezag leidt er onder andere toe, dat besluitvorming waarbij veel autonome organisaties betrokken zijn vol nare verrassingen zit. Goede beslissingen blijken zeldzaam, echt slechte beslissingen gelukkig ook. Meestal hebben beslissingen vooral symboolwaarde. Het ontbreken van overkoepelend gezag leidt er bijvoorbeeld ook toe dat managementgereedschap niet goed werkt: ook budgetten, tijdschema’s en projectplannen hebben meestal niet meer dan een symbolische betekenis.

• In de tweede plaats bieden onze opleidingen met training in logica en experimenten vooral vaardigheid in wat ik gemakshalve ‘kleinschalig denken’ noem. Informatica en informatiekunde, rechtswetenschappen, management, psychologie, etc. hebben op deze wijze nuttige inzichten opgeleverd. Maar vaak verliest men daarbij uit het oog dat een inzicht niveaugebonden is en in principe alleen op dat niveau geldig. Daarom maken we een zogenaamde ‘niveauvergissing’ als we een inzicht ontleend aan kleinschalig denken klakkeloos toepassen op een veel grotere schaal, met als gevolg: verkeerde uitgangspunten, veronderstellingen, theorieën en verwachtingen. Partijen overschatten hun mogelijkheden en kansen en onderschatten problemen en risico’s. Zelfs zoiets simpels als ‘weten om wie het gaat’ stuit af op onze door kleinschalig inzicht ingegeven veronderstelling, dat als alle toegangsgegevens kloppen, de persoon ‘natuurlijk’ wel de juiste persoon moet zijn! Weer een niveauvergissing! De meeste toepassingen zijn mede daardoor momenteel nog niet bestand tegen ‘de verkeerde persoon’ (alle toegangsgegevens kloppen, maar worden gebruikt door iemand anders).

• In de derde plaats denken we dat als een gegeven beschikbaar is, dat ook wordt gebruikt. Zo hebben we in de automatisering een voorkeur ontwikkeld voor oplossingen gebaseerd op één grote integrale databank en gaan we er klakkeloos van uit, dat iedereen dan op de hoogte is. Dat idee is in kleinschalige situaties (bijvoorbeeld aan een balie) niet zo gek, maar in grootschalige toepassingen is dit idee weer een mooi voorbeeld van een niveauvergissing. Grootschalige communicatie vergt speciale voorzieningen, ook al zijn die blijkens onze ketenanalyses op die schaal vaak nog niet te realiseren (op kleinere schaal soms wel, zoals nu door VZVZ wordt uitgeprobeerd met een regionaal elektronisch medisch dossier, EPD). Aan het idee van één grote databank kleeft overigens in grootschalige situaties nog een ander nadeel: gegevens verouderen, elk op eigen wijze, en zijn moeilijk actueel te houden als ze opgenomen worden in een databank die los staat van de bron van een gegeven en van de persoon die het gegeven voor de eerste keer voor een specifiek doel heeft vastgelegd. Ook als een toepassing in het begin redelijk voldoet, zorgt dit voor een snel afnemende gebruikswaarde en een toenemend aantal fouten.

Deze oorzaken samen kunnen veel van onze ICT-drama’s verklaren. De technologie van de automatisering is gebaseerd op kleinschalig denken. Daar komt bij dat de automatiseringspraktijk zich ontwikkeld heeft uit kleinschalige toepassingen binnen organisaties met effectief management. Bij grootschalige toepassingen is effectief management echter een onrealistische veronderstelling. Het gaat dan vaak om het samenspel van honderden autonome organisaties en duizenden professionals, in steeds verschillende configuraties afhankelijk van het geval. En – niet te vergeten – om honderdduizenden ‘zorgobjecten’, mensen dus, die vaak niet of niet van harte meewerken (openbare orde, fiscaliteit, arbeidsbemiddeling, sociale zekerheid), de consequenties van hun handelen in grootschalig perspectief niet willen of kunnen begrijpen (gezondheidszorg, onderwijs), of slimmer zijn dan hun ‘zorg’-verleners en hen als het beter uitkomt op het verkeerde been zetten (sociale zekerheid, criminaliteitsbestrijding).

Uit ons onderzoek aan de UU weten we langzamerhand in welke richting we betere oplossingen en aanpakken moeten zoeken. Voorop staat, dat grootschalige informatisering zich stap voor stap moet voltrekken en vooral gebaseerd moet zijn op probleemgerichte geautomatiseerde communicatie. Maatschappelijk vraagstukken die met ICT kunnen worden aangepakt, blijken zeer verschillende zogenaamde ‘dominante ketenproblemen’ te kennen. Dus voor elk maatschappelijk probleem is een maatwerkoplossing noodzakelijk.

Dit staat in schril contrast met de huidige praktijk, waarbij binnen de overheid gestreefd wordt naar allesomvattende registers die vervolgens over de volle breedte aan elkaar worden gekoppeld (zogenaamde ‘basisregisters’), gevoed met eenmalig uitgevraagde gegevens die daarna gedurende lange tijd voor allerlei verschillende doelen steeds weer opnieuw worden gebruikt. Probleemgerichtheid en communicatie zijn meestal ver te zoeken en projectplannen en architecturen zijn vaak voor grootschalige toepassing ongeschikt. Vooraf toetsen van uitgangspunten en van plannen met een zogenaamde ‘ketenanalyse’ ben ik in mijn jarenlange werkervaring bij de overheid zelden tegengekomen.

Ik hoop dat het rapport-Elias over de grote ICT-projecten van de overheid iets van bovenstaande achterliggende oorzaken zal bevatten en met realistische aanbevelingen iets zal veranderen in de grootschalige automatisering van de overheid. Dat is hard nodig.