zoeken binnen de website

Wordt het nog wat met die grote ICT-projecten? Een vooruitblik op het rapport-Elias.

door: Jan Grijpink | 13 augustus 2014

Uit ons onderzoek aan de Universiteit Utrecht weten we in welke richting we betere oplossingen en aanpakken moeten zoeken. Grootschalige informatisering moet stap voor stap, gebaseerd op probleemgerichte geautomatiseerde communicatie. Maatschappelijk vraagstukken die met ICT kunnen worden aangepakt, blijken zeer verschillende ‘dominante ketenproblemen’ te kennen. Dus voor elk maatschappelijk probleem is een maatwerkoplossing noodzakelijk.

Tijdelijke commissie ICT van de Tweede Kamer

Tijdelijke commissie ICT: Paul Ulenbelt (SP, ondervoorzitter), Hanke Bruins Slot (CDA), Ton Elias (VVD), Manon Fokke (PvdA) en Paul van Meenen (D66).

We kijken met belangstelling uit naar het rapport van de Tijdelijke commissie ICT die een parlementair onderzoek uitvoert naar ICT-projecten bij de overheid. Enkele schoten voor de boeg en mijn vooruitblik.

Ik verwacht dat in het rapport zowel opdrachtgevers (de overheid) als opdrachtnemers (ICT-bedrijfsleven) een veeg uit de pan krijgen: zij nemen te veel risico, laten zich leiden door winstbejag, er is te weinig projectbeheersing en te weinig en te late signalering van tegenvallers. Aandachtspunten zullen zijn: systeemspecificaties, projectmonitoring, verantwoordelijkheden, bekwaamheden en geld. Als het op verbeteringen aankomt, verwacht ik in het rapport fraaie staaltjes van ‘meer van hetzelfde’: de oplossing wordt meestal gezocht in de omkering van het probleem. Dus te weinig systeemspecificatie wordt bestreden door meer (betere of meer gedetailleerde) systeemspecificatie, enzovoort. Zo blijven we hangen in symptoombestrijding, zonder inzicht in de oorzaken.

Door mijn onderzoek aan de Utrechtse Universiteit (leerstoel Keteninformatisering) naar de informatisering van meer dan 25 grote maatschappelijke ketens is er geleidelijk meer inzicht verkregen in enkele achterliggende oorzaken van onze ICT-perikelen:

  • Allereerst is in onze rechtscultuur autonomie een belangrijk goed. Als organisaties samenwerken is er vaak te weinig overkoepelend gezag om grote zaken tot stand te kunnen brengen. Gemeenschappelijke doelen zijn meestal flinterdun en daarmee onvoldoende basis voor de gewenste resultaten. Om nog maar niet te spreken van tegengestelde belangen die op de meest ongelegen momenten de kop op steken. Deze moeilijkheden zijn inherent aan zowel overheid als bedrijfsleven, maar aan de kant van de overheid zijn de gevolgen groter en meer zichtbaar. Gebrek aan overkoepelend gezag leidt er onder andere toe, dat besluitvorming waarbij veel autonome organisaties betrokken zijn vol nare verrassingen zit. Goede beslissingen blijken zeldzaam, echt slechte beslissingen gelukkig ook. Meestal hebben beslissingen vooral symboolwaarde. Het ontbreken van overkoepelend gezag leidt er bijvoorbeeld ook toe dat managementgereedschap niet goed werkt: ook budgetten, tijdschema’s en projectplannen hebben meestal niet meer dan een symbolische betekenis.
  • In de tweede plaats bieden onze opleidingen met training in logica en experimenten vooral vaardigheid in wat ik gemakshalve ‘kleinschalig denken’ noem. Informatica en informatiekunde, rechtswetenschappen, management, psychologie, etc. hebben op deze wijze nuttige inzichten opgeleverd. Maar vaak verliest men daarbij uit het oog dat een inzicht niveaugebonden is en in principe alleen op dat niveau geldig. Daarom maken we een zogenaamde ‘niveauvergissing’ als we een inzicht ontleend aan kleinschalig denken klakkeloos toepassen op een veel grotere schaal, met als gevolg: verkeerde uitgangspunten, veronderstellingen, theorieën en verwachtingen. Partijen overschatten hun mogelijkheden en kansen en onderschatten problemen en risico’s. Zelfs zoiets simpels als ‘weten om wie het gaat’ stuit af op onze door kleinschalig inzicht ingegeven veronderstelling, dat als alle toegangsgegevens kloppen, de persoon ‘natuurlijk’ wel de juiste persoon moet zijn! Weer een niveauvergissing! De meeste toepassingen zijn mede daardoor momenteel nog niet bestand tegen ‘de verkeerde persoon’ (alle toegangsgegevens kloppen, maar worden gebruikt door iemand anders).
  • In de derde plaats denken we dat als een gegeven beschikbaar is, dat ook wordt gebruikt. Zo hebben we in de automatisering een voorkeur ontwikkeld voor oplossingen gebaseerd op één grote integrale databank en gaan we er klakkeloos van uit, dat iedereen dan op de hoogte is. Dat idee is in kleinschalige situaties (bijvoorbeeld aan een balie) niet zo gek, maar in grootschalige toepassingen is dit idee weer een mooi voorbeeld van een niveauvergissing. Grootschalige communicatie vergt speciale voorzieningen, ook al zijn die blijkens onze ketenanalyses op die schaal vaak nog niet te realiseren (op kleinere schaal soms wel, zoals nu door VZVZ wordt uitgeprobeerd met een regionaal elektronisch medisch dossier, EPD). Aan het idee van één grote databank kleeft overigens in grootschalige situaties nog een ander nadeel: gegevens verouderen, elk op eigen wijze, en zijn moeilijk actueel te houden als ze opgenomen worden in een databank die los staat van de bron van een gegeven en van de persoon die het gegeven voor de eerste keer voor een specifiek doel heeft vastgelegd. Ook als een toepassing in het begin redelijk voldoet, zorgt dit voor een snel afnemende gebruikswaarde en een toenemend aantal fouten.

Deze oorzaken samen kunnen veel van onze ICT-drama’s verklaren. De technologie van de automatisering is gebaseerd op kleinschalig denken. Daar komt bij dat de automatiseringspraktijk zich ontwikkeld heeft uit kleinschalige toepassingen binnen organisaties met effectief management. Bij grootschalige toepassingen is effectief management echter een onrealistische veronderstelling. Het gaat dan vaak om het samenspel van honderden autonome organisaties en duizenden professionals, in steeds verschillende configuraties afhankelijk van het geval. En – niet te vergeten – om honderdduizenden ‘zorgobjecten’, mensen dus, die vaak niet of niet van harte meewerken (openbare orde, fiscaliteit, arbeidsbemiddeling, sociale zekerheid), de consequenties van hun handelen in grootschalig perspectief niet willen of kunnen begrijpen (gezondheidszorg, onderwijs), of slimmer zijn dan hun ‘zorg’-verleners en hen als het beter uitkomt op het verkeerde been zetten (sociale zekerheid, criminaliteitsbestrijding).

Uit ons onderzoek aan de UU weten we langzamerhand in welke richting we betere oplossingen en aanpakken moeten zoeken. Voorop staat, dat grootschalige informatisering zich stap voor stap moet voltrekken en vooral gebaseerd moet zijn op probleemgerichte geautomatiseerde communicatie. Maatschappelijk vraagstukken die met ICT kunnen worden aangepakt, blijken zeer verschillende zogenaamde ‘dominante ketenproblemen’ te kennen. Dus voor elk maatschappelijk probleem is een maatwerkoplossing noodzakelijk.

Dit staat in schril contrast met de huidige praktijk, waarbij binnen de overheid gestreefd wordt naar allesomvattende registers die vervolgens over de volle breedte aan elkaar worden gekoppeld (zogenaamde ‘basisregisters’), gevoed met eenmalig uitgevraagde gegevens die daarna gedurende lange tijd voor allerlei verschillende doelen steeds weer opnieuw worden gebruikt. Probleemgerichtheid en communicatie zijn meestal ver te zoeken en projectplannen en architecturen zijn vaak voor grootschalige toepassing ongeschikt. Vooraf toetsen van uitgangspunten en van plannen met een zogenaamde ‘ketenanalyse’ ben ik in mijn jarenlange werkervaring bij de overheid zelden tegengekomen.

Ik hoop dat het rapport-Elias over de grote ICT-projecten van de overheid iets van bovenstaande achterliggende oorzaken zal bevatten en met realistische aanbevelingen iets zal veranderen in de grootschalige automatisering van de overheid. Dat is hard nodig.

Prof. dr. mr. J.H.A.M. Grijpink, emeritus UU/Bètafaculteit/Informatica en Informatiekunde

reacties: 4

tags: , , , ,

  • Hans Timmerman (EMC Nederland) #

    14 augustus 2014, 00:00

    Ik lees de zin: “Ik verwacht dat in het rapport zowel opdrachtgevers (de overheid) als opdrachtnemers (ICT-bedrijfsleven) een veeg uit de pan krijgen” en denk dan: ik mis de veeg uit de pan naar de politiek.

    Veel van de problemen zijn mede ontstaan door overdreven verwachtingen van de politiek wat ICT voor hen kon oplossen. Daarnaast frustreert de politiek vaak serieuze ICT projecten door te laat met aanpassingen en moties allerhande wijzigingen door te voeren, die door welke serieuze projectorganisatie ook, niet meer zonder haperingen kunnen worden ingevoerd.

    Ik verwacht dan ook dat de Commissie de politieke moed heeft óók in de spiegel te kijken . . . zoals ik in een blog laatst heb verwoord: www.binnenlandsbestu…

    Hans Timmerman
    CTO EMC Nederland.

  • Frans Haverkamp, Toezichthouder en Adviseur #

    15 augustus 2014, 11:37

    Allereerst wil ik mij van harte aansluiten bij de belangrijke aanbeveling van Jan Grijpink dat grootschalige informatisering zich stap voor stap moet voltrekken en vooral gebaseerd moet zijn op probleemgerichte geautomatiseerde communicatie.
    Daar wil ik het volgende aan toevoegen:
    Meer nog dan binnen ‘traditionele’ organisatiegrenzen is samenwerking over organisatiegrenzen heen dé succesfactor voor het realiseren van gestelde doelen. Samenwerken betekent een verbinding tot stand brengen en actief onderhouden. En voor een werkbare verbinding zijn vertrouwen en een gevoel van veiligheid essentiële aspecten.
    Veelal wordt hiertoe een scala van maatregelen ingezet, welke te betitelen zijn als zgn. hard controls. Het gaat dan om structuren, taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden, planning-en-control cycli e.d. De weerbarstige praktijk bewijst dat deze maatregelen weliswaar nuttig zijn, echter niet toereikend.
    Naast de hard controls completeren zgn. soft controls het palet aan beheersingsmaatregelen, waarmee doelen worden bereikt. Bij soft controls gaat het om maatregelen, welke van invloed zijn op motivatie, inspiratie, loyaliteit, normen en waarden; het gaat hier om gedragsbeinvloeding.
    Voorbeelden van soft controls zijn voorbeeldgedrag én communicatie van midden- en hoger management (tone at the top), integriteit van bestuur, openheid om issues te bespreken en verantwoordelijkheidsbesef in alle geledingen. Daarnaast zijn er diverse initiatieven denkbaar om soft controls verder te ontwikkelen, bv wederzijdse stages, leercirkels, informele sessies, co-locatie e.d.
    Met deze soft controls komen naast inhoud en procedures ook de relationele en culturele aspecten aan bod.

    Het is te hopen dat het rapport Elias zich niet beperkt tot aanbevelingen in het domein van hard controls.

  • Dirk-Jan de Bruijn #

    18 augustus 2014, 09:30

    Complimenten Jan voor je heldere betoog. Snijdt absoluut hout. Wil in navolging van collega Frans Haverkamp nog iets toevoegen. In mijn beleving zijn er twee ‘grondstoffen’ cruciaal voor een organisatie: financiën én informatie. Die eerste hebben we meer dan perfect georganiseerd met een CFO, een directeur FEZ, afdelingen als financiën/control/toezicht, instrumenten als begrotingen en jaarrekeningen, rollen als een accountant, een dominant ministerie die daarvan is, het financieel doorrekenen van het regeerakkoord en ga zo maar door.

    Maar hoe anders hebben we informatievoorziening (IV) verankerd in onze tent? De CIO is – op een paar uitzonderingen na – nog steeds geen lid van het hoogste managementgremium. Nog te veel bestuurders denken dat IV ‘iets’ van techneuten of bedrijfsvoerders is. In opleidingen van beleidsmakers of wetgevers is IV vrijwel non existent. Geen ministerie die daarvan is, wél drie ministers. Echte uitvoeringstoetsen op cruciale akkoorden ontbreken. Businesscases worden overwegend als finance cases ingezet. De relatie met de markt heeft nog weinig kenmerken van ‘n échte coöperatieve partnershiprelatie. Etc.

    Kort & goed: zou geweldig helpen als de ‘f’ en de ‘i’ functie volledig gelijkwaardig worden gepositioneerd. Als in maatschappelijke vraagstukken niet alleen wordt gesproken over de financiële gevolgen, maar ook over de IV consequenties! Want het gaat vandaag de dag niet meer om het structureren van organisaties, maar om het structuren van informatie.

  • Erik Jonker (MinBZK) #

    20 augustus 2014, 09:31

    De zin “waarbij binnen de overheid gestreefd wordt naar allesomvattende registers die vervolgens over de volle breedte aan elkaar worden gekoppeld (zogenaamde ‘basisregisters’)” is in mijn ogen niet juist. Het principe van basisregistraties is juist dat ze de kerngegevens verschaffen , slechts een klein deel van het geheel aan gegevens dat wordt gebruikt.
    Daarnaast zijn er natuurlijk diverse sectorale en bedrijfseigen registraties maar dat is een andere categorie.

Reactieformulier

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie. U kunt bij de vormgeving van uw reactie gebruik maken van textile en er is beperkt gebruik van html mogelijk.