zoeken binnen de website

Voorwaarts! En alles vergeten.

door: René Veldwijk | 22 april 2014

Waarom houden publieke organisaties zo van ICT terwijl het ene na het andere ICT-project mislukt of een rammelend systeem oplevert? Een poging tot verklaring aan de vooravond van een serie hoorzittingen door de Tweede Kamer.

Vrijdag 25 april beginnen de hoorzittingen in het (verlengde) onderzoek dat de Kamer uitvoert naar mislukte ICT-projecten. Tot augustus vorig jaar had ik de eer de Commissie te mogen ‘klankborden’. Daar heb ik veel opgestoken over de denkwereld van Kamerleden en externe onderzoekers. Deze is, zeg ik discreet, soms anders dan die van ondergetekende. Voor een deel zijn die verschillen te verklaren door de karakteristieken van de zes onderzochte ‘faalprojecten’: mGBA, OV-chip, C2000, EPD, Werk.nl en Tunnels A73.

Een van de zaken die gelukkig ook anderen is opgevallen, is dat overheidsorganisaties permanent positief zijn over ICT-uitgaven. Mislukkingen hebben daarop geen invloed. Hier ligt de kern van het Kameronderzoek. De Commissie moet met iets van een antwoord komen op de vraag waar die permanente en onvoorwaardelijke ‘love affair’ tussen ambtenaren en ICT vandaan komt. Zo niet dan heeft de Kamer zelf in wezen ook niets geleerd en komt er geen rem op de ICT-faalcarroussel.

Het gemakkelijke antwoord op de vraag waarom er geen lessen uit mislukkingen worden getrokken, is dat ambtelijke organisaties na een faalproject proberen om zaken te verdoezelen en de Kamer niet van ‘uitvoeringsdetails’ houdt. De Commissie heeft hier het geluk dat één van de onderzochte projecten, de modernisering GBA, onder haar ogen door de hoeven is gezakt. Tientallen miljoenen belastinggeld foetsie en de minister plempt er gewoon nog eens tientallen miljoenen extra tegenaan. De Kamer staat erbij en kijkt ernaar. Ondertussen wordt er, zo lijkt het, aan de Lange Vijverberg gewoon overnieuw begonnen; onder volledig nieuw management – deze zou ook exit zijn – en met een sterk gewijzigd bouwteam. Niemand zal ooit leren wat er mis is gegaan tussen 2010 en 2013. Er ligt slechts een rapport van ‘onafhankelijk’ onderzoeksbureau Gartner dat extrapoleert hoeveel geld en (vooral) tijd er nog bij moet.

Tot zover het gemakkelijke antwoord dat niet veel verklaart. We moeten een spa dieper. Waarom wil niemand leren? Waarom heeft Plasterk niet ingegrepen? Na NSA-gate wijzen insiders naar Plasterks ‘dolce far niente’ bestuurssstijl, maar ik weet dat zijn ambtenaren doodsbenauwd waren dat de minister de stekker eruit zou trekken. De bewindsman wordt dus omringd door ambtenaren die minstens even hard mooi weer spelen als hijzelf. En los van mGBA; kent u een publiek ICT-project waar na een mislukking de onderste steen boven is gekomen? Laat het me weten.

Ikzelf heb dit vergeetproces van dichtbij gezien bij het UWV rond de rampprojecten Polisadministratie (2007, schade 270 miljoen) en WIA (2008, schade 89 miljoen) – officiële getallen à la Gartner, reactie Kamer à la mGBA. Hetzelfde beeld: vrijwel iedereen kijkt weg. De bestuurder blijft gewoon aan. Sterker, het jaar daarop mag UWV het CWI overnemen waarna wordt besloten om de arbeidsbemiddeling te automatiseren – door hetzelfde ICT-bedrijf dat net daarvoor de WIA had verprutst. Ongeëvenaard!

Willen we het gedrag van bestuurders echt begrijpen dan kunnen we kijken naar het bedrijfsleven. Daar gaat ook van alles mis en eveneens vaak in stilte, maar er wordt beslist geleerd van fouten. De drempel om nieuwe dingen te doen met ICT ligt daarom vaak hoog. Natuurlijk is de overheid onderworpen aan de WOB, maar dat is hooguit het begin van een verklaring. Meer voor de hand ligt dat falen geld kost en privaat management daarop wordt afgerekend.

Maar ho! Geldverspilling bij de overheid doet toch ook pijn? Zeker, maar de vraag moet zijn ‘bij wie?’. Hier wreekt zich dat de Commissie ICT een nogal eenzijdige selectie van projecten heeft gemaakt. Bij bijna alle faalprojecten zijn de belanghebbenden en de financiers van elkaar gescheiden. Dat leidt tot perverse prikkels. In sneltreinvaart: mGBA doet dingen voor de gemeenten, maar BZK betaalt. De OV-chip is een gemeenschappelijk systeem voor vervoersbedrijven, maar V&W betaalde. C2000 is een centraal systeem voor de decentrale zwaailichtsector, maar BZK betaalde. Het EPD was een systeem voor zorgaanbieders, maar VWS betaalde. Werk.nl was een bejaard systeem dat opeens werd aangewezen als vehikel om te bezuinigen op arbeidsmarktbemiddelaars, uiteraard gefinancierd door SZW want bezuinigingen kost natuurlijk geld.

Het perverse karakter van deze suikeroomconstructies zit daarin dat de belanghebbende organisatie wel bepaalt maar niet betaalt, de ministeriële suikeroom chantabel is en de bewindspersoon tijd kan kopen. Dat is de bestuurlijke kant, maar er is ook een economische. Suikeroomconstructies leiden tot een suboptimale allocatie van middelen, populair gezegd tot dubieuze business cases. Daar gaan we: mGBA verbetert niets aan de GBA als basisregistratie maar verhoogt de efficiëntie van de afdelingen burgerzaken – misschien. De OV-chip had volledig aan de markt kunnen worden overgelaten, met wat flankerende wetgeving voor de vervoersbedrijven. Dan was er een open standaard gekomen met bedrijven als deze in plaats van deze dure en ineffectieve monopolist. Als de kosten van C2000 waren omgeslagen over de zwaailichtpartijen dan zou een centraal systeem er vermoedelijk nooit gekomen zijn bij gebrek aan nuttige nieuwe functionaliteit en aantoonbare kostenbeparingen. EPD idem. En werk.nl? Formeel gesproken opgelegd door SZW en de Kamer, waarbij UWV wijst op de risico’s en dus a priori al is ingedekt. Mooi geregeld SZW! Het kan overigens nog erger, getuige dit schokkende verhaal.

Niet alle overheidsprojecten kennen deze perverse prikkels. Ik heb het genoegen gehad om betrokken te zijn geweest bij de nasleep van een ICT-drama bij de waterschappen. Bij de waterschappers die ik heb gesproken, zie ik allerlei emoties en bewegingen, maar wegmoffelen en ontkennen zijn niet dominant. De houding bij de waterschappen laat zich schetsen in drie woorden: “dit … nooit … weer”. En als eerste gaat de centrale uitvoerder van waterschap-ICT, het Waterschapshuis, fors op de schop.

Zijn waterschapambtenaren betere automatiseerders? Vast niet. Zijn ze slimmer, eerlijker, opener? Mogelijk. Maar wat ik zeker weet, is dat ze geen suikeroomministerie hebben. Ze betalen hun schade zelf, zo mogelijk door te bezuinigen en desnoods door de burger zwaarder aan te slaan. Beide doen pijn. Dáárom blijven de zaken niet bij het oude. Ik hoop dat de Commissie ICT in haar hoorzittingen ook één of meer waterschappers hoort en dat die er dan met opgeheven hoofd gaan zitten. Fair falen mag – één keer!

De Kamercommissie ICT heeft zelf de oplossing voor een deel van de ICT-ellende in haar handen. Stop met de suikeroomconstructies. Stop directe ICT-programmafinanciering boven een beperkt percentage van de initiële sic begroting. Geef die extra 30 miljoen voor mGBA direct aan de gemeenten om vrij te besteden. Definieer een open OV-standaard en kijk hoe lang TLS Systems dat overleeft. Geef UWV de ruimte om in te krimpen waar het kan: op de byzantijnse loonaangifteketen en de semi-geautomatiseerde uitkeringsprocessen. Laat, kortom, eens zien dat er iemand iets heeft opgestoken van al die miljarden verspilde belastinggelden.

René Veldwijk is partner bij de Ockham groep. Hij was een van de vier leden van de externe klankbordgroep die de Tijdelijke Commissie ICT bij haar werk ondersteunde.

reacties: 7

tags: ,

  • Rene Veldwijk #

    24 april 2014, 21:30

    Een relevante nieuwscolumn van Brenno de Winter:
    politiek.thepostonli…

  • Harrie Gooskens #

    25 april 2014, 02:02

    @ Rene. Ik herken nauwelijks relevantie in de nieuwscolumn van Brenno de Winter want deze man heeft blijkbaar ergens een mGBA klokje horen luiden maar heeft in de verste verte niet het flauwste benul waar de klepel hangt. Ik hecht meer waarde aan jouw artikel, waarbij ik het met je eens ben dat de suikeroom constructie doorgaans waarschijnlijk geen positieve bijdrage levert. Maar er zijn ook voorbeelden zoals de BAG waar het juist goed is gegaan met die suikeroom constructie.

    Bij de mGBA zie ik vooral een aaneenschakeling van plannen, stappen en besluiten die kenmerkend zijn voor onkunde bij een uitvoeringsorganisatie en bij de adviesbureau’s die worden ingehuurd. “De lamme helpt de blinde” is een spreekwoord dat nergens anders beter van toepassing is.

    Je zou verwachten dat direct betrokkenen als de NVVB en de VNG hun materiedeskundigheid aanwenden om regelmatig duidelijk te maken dat er nauwelijks iets deugde van de mGBA in de afgelopen 10 jaar. Maar het zijn juist deze partijen die, blijkbaar gedreven door hun streven naar vernieuwing, voortdurend een oogje dicht knepen; ook als voor andere insiders evident was dat er niets klopte van een volgend onderzoek of een business case. Ook de leveranciers die enkele jaren terug veel kosten hebben gemaakt om in te schrijven op de aanbesteding hielden de kaken op elkaar toen BZK het level playing field drastisch wijzigde.

    Blijkbaar zijn er geen organisaties (privaat noch publiek, gemeente noch leverancier) die aanzienlijke schade oplopen door van het gezwabber en gepruts van de mGBA uitvoeringsorganisatie in de afgelopen 10 jaar. De enige echt gedupeerde is de nationale schatkist die aardig op weg is om 100 miljoen euro lichter te worden vanwege euro’s die over de balk zijn gesmeten. Oftewel 100 miljoen belastinggeld en juist dat zou een goede reden moeten vormen voor het verlengde onderzoek door de Tweede Kamer commissie om de onderste steen boven te krijgen.

  • Aad Cense, psychiater #

    25 april 2014, 15:16

    Voor zover het over het EPD gaat, lijkt me de suikeroom redenering niet op te gaan. Eerder is sprake van een boze stiefmoeder:
    Het geloof in het nut en slaagkans van een groot landelijk EPD is onder medici niet groot (en onderzoek en pijnlijke feiten in o.a. Engeland en Frankrijk lijken hen gelijk te geven). Het was dus geen systeem voor zorgaanbieders, betaald door VWS, maar een heilsgeloof van VWS opgedrongen aan de zorg!
    Na de mislukking eerste ronde hebben de zorgverzekeraars onder welwillend oog van VWS de rol op zich genomen met alle middelen de zaak alsnog door te drijven.
    Kosten + risico’s versus baten kon wel eens dramatisch uitpakken. Maar wat het draaiende houdt zijn beheersbelangen, imagobelangen, gebrek aan rationaliteit, en automatiseerdersbelangen.

  • Ton de Wekker #

    12 mei 2014, 13:36

    Beste Rene,

    Als je daar behoefte aan hebt, heb ik nog wel enige ervaringsverhalen over ICT projecten bij overheid, die jouw verhaal ondersteunen.

    Groet,
    Ton de Wekker

  • Hans Fossen #

    12 mei 2014, 14:31

    De organisatie die betaalt, bepaalt ook. Dit is het adagium van de suikeroomconstructie. In deze constructie heeft de suikeroom daarom enkele Rijksambtenaren aan het roer gezet om te sturen naar voor de politiek en bestuur (verwachte) oplossing.

    De belanghebbenden (bijv. gemeenten) willen natuurlijk hun stempel drukken en hun wensen kenbaar maken. Want zij gaan tenslotte het resultaat gebruiken. Dit betekent, vele vergaderingen op de Haagse burelen. Aan de vergaderingen nemen slechts op uitnodiging personen deel waarvan gedacht en verwacht wordt dat deze een positieve bijdrage zullen leveren. Besluitenlijsten worden er zelden gemaakt omdat de vergadering door de vele aanwezigen er niet toe komt besluiten te nemen. Wel nietszeggende verslagen. De hete hangijzers blijven vaak liggen voor een volgende vergadering. Als zoethouder stemt de voorzitter in dat er nog eea wordt uitgezocht voor een volgende vergadering. Echter, het project gaat gewoon door. De planning afgegeven in de TK moet worden gehaald.

    Ontwerpen worden voor beoordeling voorgelegd aan de belanghebbende overheidsdienaren. Deze storten zich met veel elan en enthousiasme op de ontwerpen. Spenderen vele uren aan tekstvoorstellen die met een simpel “bedankje” ter zijde worden gelegd. De kritiek neemt toe. Niet alleen van degenen die hebben “meegewerkt”. Om media aandacht te voorkomen wordt de roep de ontwerpen te wijzigen gehonoreerd. Met het sleutelen aan de bekritiseerde ontwerpen begint de vergadercyclus van vooraf aan.

    Kortom, een onnodig ambtelijk circus.

    Daarom helemaal eens met het stoppen van de suikeroomconstructie. Stel middelen beschikbaar en draag deze over aan de direct belanghebbende die als opdrachtgever gaat fungeren. Vertel de belanghebbende dat deze moet voldoen aan gestelde kaders en dat het een eenmalige beschikbaarstelling is.

  • Rob Haans (gemeente Wageningen) #

    13 mei 2014, 16:35

    Herkenbare observatie, overigens niet uniek voor de ICT-wereld. Hoogleraar Ira Helsloot ziet deze constructie ook in de veiligheidswereld: crisislab.nl/wordpre…

  • Rene Veldwijk #

    14 mei 2014, 08:47

    Dank voor de observaties. De suikeroomconstructie en de gevolgen ervan zijn tot mijn genoegen uitgebreid aan de orde gekomen tijdens mijn “verhoor” maandag jl. Het is helaas niet de “silver bullet”, eerder een belangrijk “defect gen” in het lichaam van de overheid. Dat 5 vd 6 onderzochte faalprojecten dit gen missen lijkt ook de Cie opgevallen. Reparatie ervan zal niet alleen leiden tot minder extreme uitloop van projecten (“black swans”) maar ook tot het minder snel van de grond komen van projecten die voortkomen uit brakke business cases. Of de Cie die mogelijke “double whammy” ziet weet ik overigens niet. In elk geval is dat een van de ballen die ik niet heb ingeschopt.

    Een fijne van dit aspect is dat het niet over ICT gaat en de Cie mans genoeg is om het zonder “hulplijnen” te wegen. (Dank Rob Haans).

    Verder heb ik de indruk dat heel veel personen en wellicht ook bedrijven de Cie direct benaderen met ICT faalcases. Afhankelijk van hoe de Cie daarmee in haar rapport omgaat kan dit ook leiden tot een scherper beeld van de impact van suikeroomconstructies op de publieke ICT als geheel. Ik zou graag weten of 5-uit-6 representatief is dat er sprake is van een selectie-effect. Als het dus waar is dat de Cie wordt overspoeld met mails en brieven dan kan zij meteen wat epidemiologisch onderzoek doen.

    Nog even de link naar het Youtube Kamerkanaal. Kijk vooral ook naar de sessie met Ruud Leether: www.youtube.com/chan…

Reactieformulier

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie. U kunt bij de vormgeving van uw reactie gebruik maken van textile en er is beperkt gebruik van html mogelijk.