Iedereen kijkt door koker naar digitalisering
Vrijdag promoveert bestuurskundige Noortje Hoevens aan de Radboud Universiteit op een proefschrift over de relatie tussen digitalisering en de prioritering van publieke waarden binnen Nederlandse uitvoeringsorganisaties. Welke waarden strijden om voorrang bij digitalisering en welke verdwijnen uit het zicht?
Toen Noortje Hoevens in 2021 op zoek ging naar een onderwerp voor haar promotietraject over digitalisering, kon ze nauwelijks geloven dat er vrijwel niets te vinden was over het proces van publieke waardencreatie binnen uitvoeringsorganisaties die met digitalisering te maken hebben. Het onderwerp publieke waarden stond al op de agenda, het ongemak over de negatieve effecten van digitalisering nam snel toe, ontwikkelaars waren druk met privacy-by-design en security-by-design, maar het ‘tussenstuk’ ontbrak nog in de wetenschappelijke literatuur. Ze besloot te onderzoeken hoe drie Nederlandse uitvoeringsorganisaties omgingen met het grootschalig Europees digitaliseringsproject EESSI (Electronic Exchange of Social Security Information).
Instanties binnen de Europese Unie wisselden lange tijd socialezekerheidsgegevens uit op papier, maar werden wettelijk verplicht om over te stappen naar een digitaal systeem. Een vrij basale vorm van digitalisering dus, maar toen Hoevens hoorde dat er al twintig jaar over werd gedaan om het voor elkaar te krijgen, was haar interesse gewekt. Ze sprak met 48 medewerkers van de Belastingdienst, de SVB en het UWV. Voor haar onderzoek verdiepte ze zich in hun werkwijze binnen het EESSI-project. Dat vergeleek ze met hoe de ambtenaren normaal gesproken omgingen met digitalisering in hun werk.
Wat vroeg je die ambtenaren?
'Allereerst: wat vind je belangrijk in je werk? Waarom ga je bij de SVB werken en waarom niet bijvoorbeeld bij de ING? Het eerste doel was om een basiswaardenkader op te stellen van wat hen drijft in hun werk. Daarna ging ik dat meer vanuit digitalisering benaderen. In algemene zin zeggen mensen dan dingen zoals: “we zijn een uitvoeringsorganisatie, we doen het voor de mensen, dus de burger moet er vooral wat aan hebben, of anders de naaste collega’s.” Anderen zitten meer op rechtmatigheid: “als ik het maar volgens de regels doe, is het goed”. Of: “het moet vooral heel efficiënt zijn, want het is toch belastinggeld”.'
'Efficiëntie werd een doel op zich.'
Noortje Hoevens
Geen koppeling met hoger doel
Ze stelde verschillende waardenclusters op: over de kwaliteit van dienstverlening, over de kwaliteit van interne processen en een derde over de kwaliteit van IT. Op het moment dat het gesprek ging over EESSI, het project waar de ambtenaren middenin zaten, ontbrak de koppeling met het hogere doel, ontdekte Hoevens. Dit gold voor alle drie de uitvoeringsorganisaties. 'Waar eerst een duidelijke link werd gelegd tussen de kwaliteit van IT en de kwaliteit van interne processen en de dienstverlening, raakte dat bij EESSI uit beeld. Men had het alleen nog maar over de kwaliteit van IT. Efficiëntie werd een doel op zich, zonder dat het bijvoorbeeld werd gekoppeld aan de gedachte dat het efficiënt moest zijn omdat het werd betaald van belastinggeld.'
Beroepsgroepen houden er zelfde waarden op na
Vanuit de wetenschappelijke theorie leeft de gedachte dat binnen uitvoeringsorganisaties met een eigen taak en een sterke organisatiecultuur de neuzen dezelfde kant op staan. Hoevens zag echter vooral opvallende overeenkomsten tussen beroepsgroepen. Managers, ondersteuners, IT-specialisten en uitvoerders van verschillende uitvoeringsorganisaties bleken er binnen het EESSI-project dezelfde waarden op na te houden.
'De focus van de IT-specialisten lag op het maken van een gebruiksvriendelijk, efficiënt systeem. De uitvoerders wilden vooral dat het systeem werkt, zodat de burger krijgt waar hij recht op heeft. Ook vonden ze het essentieel dat de continuïteit geborgd is: ook als de IT uitvalt, moet de inwoner de AOW gestort krijgen. Managers wilden met name aan de deadline van de wettelijke opdracht voldoen.'
'Managers wilden met name aan de deadline van de wettelijke opdracht voldoen.'
Noortje Hoevens
Aanbevelingen
Haar bevindingen sluiten aan bij de resultaten van eerder onderzoek, zoals het proefschrift 'Wendbaar wetgeven: De wetgever als systeembeheerder' van Mariette Lokin uit 2018. ; Zij pleit daarin al voor multidisciplinaire teams die zich samen bezighouden met het wetgevingsproces,’ vertelt Hoevens. ‘Anders denkt iedereen vanuit zijn eigen kokertje: eerst buigen de juristen zich over de wet, daarna de IT’ers die de wetten digitaliseren en daarna pas de uitvoerders die ze uitvoeren. Ik vul haar onderzoek aan en kan mooi aantonen dat het ook echt uitmaakt in welk kokertje of in welke beroepsgroep jij zit.'
Welke aanbevelingen doe je?
'Zorg dat je vanaf het begin van het wetgevingsproces een multidisciplinair team hebt, zodat alle waardengroepen vertegenwoordigd zijn. Als je de uitvoerders pas op het allerlaatste moment betrekt, dan wordt het systeem niet alleen minder goed bruikbaar, ook de waarden die zij belangrijk vinden, vinden minder doorwerking in de IT-systemen.'
Voer een waardengesprek
'Ten tweede, voer een expliciet waardengeprek. Mensen hebben het vaak heel impliciet over waarden. Het is iets wat je voelt en wat je belangrijk vindt. Pas als iemand vraagt waarom, dan komen de argumenten. Pas als je een paar vervolgvragen stelt, krijg je een waardengesprek. Als je dat vooraf doet, heb je iets concreets om op terug te vallen.'
Uitvoeringsorganisaties controleren of een voorgestelde wetswijziging uitvoerbaar is met een zogeheten uitvoeringstoets. Hoevens vindt het een mooi idee om daarin een waardenparagraaf op te nemen. ‘Alle waarden zijn op zichzelf wenselijk, maar het is onmogelijk om ze allemaal te realiseren: je kunt niet honderd procent efficiënt zijn en honderd procent maatwerk leveren. Daarom is het belangrijk dat je met elkaar afspreekt wat binnen het traject de aandacht nodig heeft. Daarmee kun je tijdens het proces checken: zijn we nog het juiste aan het doen? Als het digitale systeem eenmaal werkt, bekijk je de waardenparagraaf opnieuw: bereiken we nu de gewenste effecten?’
Wat heeft jou het meest verrast in je onderzoek?
'Vooraf dacht ik: wat kun je er nu op tegen hebben om een papieren proces te digitaliseren? Maar er blijkt heel veel te gebeuren op het moment dat je digitaliseert. Je wint veel, maar je verliest ook echt iets. Dat werd heel tastbaar toen ik mocht meekijken.'
'Je wint veel, maar je verliest ook echt iets.'
Noortje Hoevens
Ambtenaren legden haar bijvoorbeeld uit dat ze voorheen een brief schreven om alle informatie over de inwoner goed door te geven aan hun Europese collega’s. In het nieuwe systeem hadden ze daar maximaal 200 tekens de ruimte voor. 'Een IT’er schat in dat je er met 200 tekens wel bent. Die beslissing blijkt zo bepalend voor wat er daarna gebeurt, voor het gevoel van de ambtenaar dat hij de inwoner niet meer goed kan helpen. Ik heb niet het idee dat men dat van elkaar weet.'
Laat betrokken
Ondanks alle onderzoeken die er inmiddels zijn gedaan naar dit onderwerp, ondanks alle waarschuwen van het Adviescollege ICT-toetsing, ondanks alle jarenlange praktijkervaringen van overheidsorganisaties, blijkt het nog steeds vaak zo te zijn dat de mensen om wie het gaat pas op het allerlaatste moment worden betrokken bij het digitaliseringstraject. 'We leren het gewoon niet', verzucht Hoevens. 'Ze worden dusdanig laat betrokken dat het eigenlijk heel moeilijk is om nog iets aan te passen.'
Sinds 2025 werkt ze als actieonderzoeker bij het Instituut voor Publieke Waarden (IPW), waar de mechanismen van de overheid door de ogen van de inwoner wordt bekeken. 'We beginnen bij de vraag: “Wat zou jíj willen? Hoe zie je dat voor je?” Ik vind het jammer dat ik daar in mijn promotieonderzoek geen ruimte meer voor had.'
Digitalisering in de publieke sector en verschuivingen in publieke waarden
Noortje Hoevens promoveert op vrijdag 27 maart om 10.30 uur in de aula van de Radboud Universiteit.
Plaats een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.
Deze reactie is verwijderd
Zijn de meeste waarden niet gewoon terug te vinden in wet- en regelgeving, letterlijk of via beginselen ?
" Hoevens vindt het een mooi idee om daarin (uitvoeringstoets) een waardenparagraaf op te nemen."
Een uitvoeringstoets gaat in het algemeen (nog) niet of onvoldoende in op de (latere) inrichting en de werking zoals die voor de burger realiteit wordt.
Nog niet zo lang geleden was het gebruikelijk om Copafijth(bi) breed te analyseren en te voorzien in inrichting en functionaliteiten. De volgende stap is binnen de EU (EIF) gedefinieerd via theorie en methode, door wet- en regelgeving een plaats te geven (als extra laag) in de architectuur.
Zolang (bestuurders van) overheidsorganen het belang van een andere werkwijze niet zien, blijft de ontwikkeling achter. Het helpt ook niet als ze daar onvoldoende op worden aangesproken. Waarden leveren een aanvullend perspectief met het risico dat die (ook) niet tot realisatie komen.
Het is heel makkelijk. Uiteindelijk kom je uit op de formule:
Machine-readable + verifiable + interoperable + trusted data = verhoogde compliance, betere besluitvorming en maximale waardecreatie in data spaces
Noortjes onderzoek benadrukt de uitdagingen van het verbinden van viewpoints en dat is precies waar je arc hitectuur voor hebt conform IDS-RAM (International Data Space Reference Architecture Model). Als we dat NIET doen blijven we hangen in de naweëen van de arbeidsspecialisatie binnen een top down controle paradigma en de daarbij behorende disconnect tussen strategisch, tactisch en operationeel denken en de daarbij horende disconnect tussen IT-doelstellingen, operationele processen en de uiteindelijke publieke dienstverlening (Outcome i.pv. Output). Dan kun je heel druk bezig zijn met ... een document dat geen hond leest of een 'pilot' die niets oplost.
Moeten we ook wel andere bestuurskundige modellen gaan gebruiken.
Het EESSI-project bijvoorbeeld, illustreert een bureaucratisch model, waarin wettelijke verplichtingen centraal staan, met een sterke nadruk op procescontrole en doelmatigheid. Zeg maar, zoals het best goed werkte in de vorige eeuw. Met waarden als rechtmatigheid en efficiëntie in de dominante rol, maar met wat minder aandacht voor ketenomkering en continuïteit. Je hebt ook andere bestuurskundige modellen, zoals Network Governance-modellen, die meer gericht zijn op multidisciplinaire samenwerking wat enerzijds het integreren van verschillende waardeperspectieven en het co-creëren van digitale oplossingen bevordert, maar wel schuurt bij een mindset van 'wie is d'r van?' In het daarbij behorende datacentrische netwerk kun je ook alleen gezag verdienen als je ook echt wat kunt. 'Ervan zijn' zonder inhoudelijke kennis, maakt dat je vooral in de weg loopt. Blijf je dan met je werkgroepen. Het Adaptive Governance model legt al wat beter de nadruk op flexibiliteit en iteratieve besluitvorming, waarbij publieke waarden continu worden geëvalueerd en afgestemd op de veranderende behoeften van burgers en systemen. Alleen ... dan past de intrinsieke aanpasbaarheid van het voorbrengingsmechanisme weer niet zo lekker bij de cultuur van de inkoop van statische platforms en andere puntoplossingen. Dan moet men echt beter de data los leren trekken van de presentatielaag. Het Value-based Governance stelt expliciet waardendialogen centraal en biedt ook een methodologie om conflicten tussen waarden, zoals efficiëntie en maatwerk, te prioriteren, maar dan is het wel handig als je wat van Policy Based Access en Compliance-as-Code weet.
Het zijn dus niet alleen de waarden die concurreren, maar ook de skillset. Je hebt juristen nodig die iets weten van data (Legal Engineering) en programmeurs die iets weten van identiteit concepten. Doe je dat niet, dan blijven we zoeken naar Silver Bullets. Dan verliezen we de menselijke maat, omdat het dan makkelijker is om digitalisering te standaardiseren en we verliezen de broodnodige transparantie doordat we iteratief projecten (en daarmee combinatorische effecten) stapelen, in plaats van denken vanuit holistische architectuurmodellen. Het is de 21ste eeuw. Er bestaan ook multidisciplinaire teams 'in a box' (Narrow AIs die helpen bij tijdverdichting en consistentie).
Dat vraagt OOK kennis, maar van minder mensen. Het vraagt vooral om AI niet te zien als 'grote stappen snel thuis', maar als het spijkerpistool dat de hamer van de toch al goede timmerman vervangt. Hij KON het al, maar kan het nu in kortere tijd en met dezelfde slagkwaliteit per spijker. Dus niet, zoals AI nu veel gebruikt wordt, om kippenfokkers zich te laten gedragen als hersenchirurg. Waarden kun je uitstekend vooraf mee programmeren. Dat vraagt alleen wel om een fundamentele herziening van hoe overheidsorganisaties digitalisering aanpakken. Dus stoppen met al die vergadersessies met werkgroepjes voor 'draagvlakgesprekken'. Data Spaces en andere digitaliseringstrajecten kunnen niet alleen profiteren van bestuurskundige modellen die flexibiliteit, samenwerking en waardeprioritering ondersteunen ... de onderliggende referentie architecturen zijn er allang op gemaakt.