Wanneer AI de overheid overspoelt

Taalmodellen die overtuigende teksten kunnen genereren zijn al wijdverspreid, en het is de verwachting dat ook AI-agents steeds toegankelijker zullen worden voor burgers. Dit zal leiden tot een toegenomen druk op overheidsorganisaties. Een uitdaging die waarschijnlijk nog toeneemt naarmate AI‑agenten verder verbeteren. Wij noemen dit fenomeen de AI-gedreven overspoeling van overheidsdiensten, ook bekend als AI Flooding.

AI-gedreven overspoeling bij de overheid

Overheidsdiensten zijn ingericht op een bepaald gebruiksniveau. In de praktijk doet niet iedere burger een beroep op voorzieningen waar hij of zij recht op heeft. Sommige burgers worden bijvoorbeeld afgeschrikt door bureaucratie en ingewikkelde procedures, of weten niet dat zij in aanmerking komen. Wanneer AI deze drempels verlaagt, kan de vraag plotseling sterk toenemen. Dit raakt aan het spanningsveld dat de overheid enerzijds de taak heeft om iedere burger gelijk en eerlijk te behandelen, maar tegelijkertijd beschikt over beperkte verwerkingscapaciteit en budgetten.

Daarnaast maken overheidsdiensten deel uit van de kritieke infrastructuur. AI verlaagt niet alleen de drempel voor legitieme aanvragen, maar ook voor misbruik. Denk aan massale neptelefoontjes naar hulpdiensten of het indienen van grote aantallen Woo-verzoeken met als doel om organisaties te overbelasten. Wanneer aanvragen niet tijdig worden afgehandeld, kunnen achterstanden ontstaan en neemt publieke onvrede verder toe, in een context waarin publieke dienstverlening al onder druk staat.

Toename overspoeling door AI-agents

Op dit moment zijn vooral AI-toepassingen die tekstproductie ondersteunen erg populair. Wanneer AI‑agents meer in gebruik raken bij het grotere publiek kunnen deze de druk verder vergroten, omdat deze in staat zijn om processen zelfstandig te doorlopen, context te onthouden en acties op te volgen. De reden dat dit nog niet gebeurt is omdat de technologie nog niet wijd verspreid is, maar de technologie bestaat al wel:

• Real-time spraaksynthese bij telefoongesprekken. Een cruciaal onderdeel van publieke dienstverlening is de telefonische bereikbaarheid van de overheid. Processen zoals contact opnemen met gemeenten of het UWV kunnen telefonisch plaatsvinden, en ook hulpdiensten zijn telefonisch bereikbaar. AI-agents kunnen namens een burger telefonisch contact opnemen met een overheidsorganisatie, waardoor burgers er bijvoorbeeld geen last meer van hebben dat ze eerst in de wacht moeten hangen. Op dit moment worden spraakcapaciteiten van AI-agents al uitgerold in consumentenproducten en geïntegreerd in callcenters.
• Persistentie houdt in dat AI-agents context kunnen onthouden, portals kunnen monitoren en acties kunnen opvolgen, waardoor processen die uit meerdere stappen bestaan eenvoudiger kunnen worden doorlopen. Terwijl menselijke aanvragers eerder afhaken gedurende zulke processen omdat ze hun focus of interesse verliezen, kan AI zorgen dat het gehele proces wordt afgemaakt. Dit is mogelijk via agentic browsers zoals Fellou of Atlas en ook diensten zoals Claude Cowork kunnen taken volgens een planning uitvoeren.
• Volledige toegang tot persoonlijke data stelt AI-agents in staat om breed te scannen op voorzieningen waar een gebruiker mogelijk recht op heeft en vervolgens een aanvraag in te vullen. Protocollen zoals Multi Party Computation maken het mogelijk voor gebruikers om hun persoonlijke gegevens zoals belastingaangiften, loonstroken of medische dossiers beschikbaar te stellen aan AI‑agents. Hoewel een gebrek aan vertrouwen de verspreiding hiervan nu nog remt, laten eerdere vergelijkbare ontwikkelingen zoals Open Banking zien dat gebruiksgemak vaak wint van deze initiële terughoudendheid.

Voorbereiden op overspoeling

Er zijn verschillende reacties van de overheid mogelijk. Net zoals AI-gebruik door burgers ervoor zorgt dat de vraag toeneemt, zou de overheid gebruik kunnen maken van AI om die toegenomen vraag bij te benen. AI kan ondersteunen bij correspondentie, het beoordelen van aanvragen en het doorzoeken van relevante wetgeving. Hiermee kan de verwerkingscapaciteit worden vergroot zonder dat er veel extra personeel nodig is. Deze aanpak komt echter met de nodige risico’s. Het kan bijvoorbeeld leiden tot afhankelijkheid van AI-leveranciers, met effecten op digitale soevereiniteit, en er zijn risico’s voor bias in beslissingen die grote impact kunnen hebben voor (groepen) burgers. Het is daarom van belang dat AI zorgvuldig wordt ingezet, waarbij rekening wordt gehouden met publieke waarden en geldende wetgeving.

Een alternatieve reactie is om nieuwe drempels aan dienstverlening toe te voegen. Of dit wenselijk is valt te betwisten, aangezien dit een stap terug zou betekenen in mensgerichte en toegankelijke dienstverlening. De overheid kan transactiekosten rekenen bij het indienen van verzoeken, fysieke aanwezigheid of telefonische verificatie verplichten en AI-bots blokkeren. Het is hierbij belangrijk om te toetsen of maatregelen zoals transactiekosten en aanwezigheidseisen juridisch zijn toegestaan. Daarnaast zullen sommigen maatregelen weer in effectiviteit afnemen wanneer de technologie zich verder ontwikkelt.

Het is daarom wenselijker dat de overheid deze impuls benut om haar dienstverlening zo te ontwerpen dat deze structureel veerkrachtig is. Dit vergt substantiële investeringen en coördinatie over de hele overheid, waarin de Nederlandse Digitaliseringsstrategie zou kunnen voorzien. Vier moderniseringen die kunnen bijdragen aan het tegengaan van de overspoeling van overheidsdiensten zijn:

• Gestructureerde interfaces, waardoor binnenkomende verzoeken worden gestandaardiseerd en eenvoudig kunnen worden verwerkt, onder andere wanneer PDFs worden vervangen voor webformulieren
• Digitale identiteit, waardoor formulieren correct worden ingevuld en via persoonsverificatie kan worden vastgesteld dat één persoon niet meerdere aanvragen doet
• Gestandaardiseerde dataformats en gegevensuitwisseling tussen overheden, die geautomatiseerde verificatie en controles op volledigheid mogelijk maken
• Proactieve publieke dienstverlening, waarbij voorzieningen automatisch worden toegekend aan burgers die daar recht op hebben zonder dat zij een aanvraag hoeven te doen. Hierdoor verdwijnt de aanvraagstroom in het geheel

Aanbevelingen

Om als overheidsorganisatie beter voorbereid te zijn op mogelijke AI-gedreven overspoeling op overheidsdienstverlening doen wij de volgende aanbevelingen:

1. Inventariseer welke diensten het meest kwetsbaar zijn

Het is onduidelijk in welke mate de overheid op dit moment hinder ondervindt door de overspoeling van overheidsdiensten. Gezien de snelle ontwikkelingen op het gebied van AI is het waarschijnlijk dat dit zal toenemen. Daarom is het van belang dat de overheid inventariseert welke diensten het meest kwetsbaar zijn om overspoeld te worden. Hierbij kan worden beoordeeld welke diensten kwetsbare interfaces hebben, in hoeverre er prikkels zijn voor burgers of kwaadwillenden om deze diensten te belasten en welke aannames over gebruiksvolumes zijn opgenomen in begrotingen of verwerkingscapaciteit.

2. Bepaal hoe overheidsdiensten gemoderniseerd kunnen worden

Onderzoek welke modernisering haalbaar en wenselijk is, zoals gestandaardiseerde interfaces, een bredere toepassing van persoonsverificatie, gestandaardiseerde data‑uitwisseling en proactieve dienstverlening. Weeg deze opties zorgvuldig af op technische en financiële haalbaarheid, uitvoerbaarheid en publieke waarden, zodat digitalisering niet alleen zorgt voor efficiëntie, maar overheidsdienstverlening ook betrouwbaar, uitlegbaar en mensgericht blijft.

3. Schep juridische duidelijkheid

Rijksbrede wetgevings‑ en digitaliseringsdirecties (bijvoorbeeld binnen BZK en JenV, in samenwerking met CIO Rijk en uitvoeringsorganisaties) zouden gezamenlijk de juridische randvoorwaarden voor het vergroten van veerkracht moeten inventariseren en met richtlijnen komen. Veel reacties op de AI-gedreven overspoeling van overheidsdiensten worden niet beperkt door technische onhaalbaarheid of omdat het duidelijk tegen wetgeving ingaat, maar door juridische onzekerheid. Juristen binnen de overheid zouden daarom een systematische analyse moeten uitvoeren langs vier thema’s en aangeven waar wetswijzigingen nodig zijn om overheidsdiensten veerkrachtiger te maken:

• Input‑ en indieningsvormen. In hoeverre mag een dienst eisen dat informatie gestructureerd wordt aangeleverd, wanneer wetgeving ruimte laat voor vormvrij indienen? Dit is bijvoorbeeld relevant in het geval van klachten‑ of bezwaarprocedures. Welke bewuste drempels zijn hierin juridisch toelaatbaar? In het geval van Woo verzoeken werd bijvoorbeeld vorig jaar nog door een rechter bepaald dat het een onnodige drempe is als burgers voorvragen moeten invullen voordat ze het webformulier kunnen indienen.
• Gebruik van AI voor verwerking. Onder welke voorwaarden mag AI worden ingezet bij het beoordelen van aanvragen, het toekennen van urgentie of het opstellen van conceptbesluiten? Hier moet rekening worden gehouden met de AVG, Awb, beperkingen rond geautomatiseerde besluitvorming en het recht op uitleg.
• Gegevensdeling binnen de overheid. Welke beperkingen op het gebied van privacy en gegevensbescherming zijn van toepassing wanneer gegevens van andere overheidsorganisaties worden benut bij het vooraf invullen van aanvragen, het controleren van de juistheid van gegevens of het vaststellen van rechtmatigheid?
• Behandel‑ en reactieplichten. Welke diensten hebben een wettelijke plicht om ieder verzoek te behandelen, ongeacht het volume van verzoeken, en welke beleidsruimte bestaat er voor prioritering, gegroepeerde reacties of het beperken van verzoeken? Zijn de bestaande verplichtingen, bijvoorbeeld bij Woo-verzoeken, nog logisch gegeven het fenomeen van overspoeling van overheidsdiensten of zouden deze heroverwogen moeten worden?

Ai-gedreven overspoeling is geen incident

Een voor de hand liggende reactie is om de werkdruk te beantwoorden met meer automatisering of juist met nieuwe drempels om het aantal aanvragen te beperken. Hoewel beide strategieën op korte termijn verlichting kunnen bieden, lossen zij het onderliggende vraagstuk niet op. Wij bepleiten daarom om AI-gedreven overspoeling niet te zien als een incident dat vraagt om pleisters, maar als een signaal dat de huidige inrichting van overheidsdienstverlening onvoldoende aansluit op een digitale samenleving. Dit geeft extra momentum om te investeren in de reeds op gang gekomen innovatie binnen overheidsdienstverlening, zodat deze veerkrachtiger en toegankelijker wordt.