Een algoritmeregister vul je niet met beleid

Een algoritmeregister is geen garantie voor transparantie. Nieuw onderzoek onder 121 gemeenten laat zien dat niet mooie beleidsambities, maar een organisatiecultuur waarin actief openbaar maken al gewoonte is, bepaalt of gemeenten daadwerkelijk inzicht geven in hun algoritmes.

Het algoritmeregister is een noodzakelijke stap op de weg naar verantwoorde inzet van algoritmes en AI; daar zijn experts het wel over eens. Zowel burgers, maatschappelijke organisaties als overheden zelf krijgen inzicht in hoe overheidsorganisaties algoritmes en AI inzetten. Transparantie over het gebruik van algoritmes kan het vertrouwen van de burger in de overheid versterken, omdat het inzicht geeft in hoe beslissingen over burgers genomen worden.

Open State en anderen hebben eerder vastgesteld dat de kwaliteit van de registraties laag is en dat er zelfs niet wordt voldaan aan wettelijke verplichtingen rondom transparantie die er zijn naast de niet-verplichte registratie in het register. Maar ook eigen doelstellingen over transparantie worden niet nageleefd. Ook het aantal registraties blijft achter bij de verwachtingen. Bovendien zijn de verschillen tussen gemeenten groot: sommige publiceren meerdere algoritmes, terwijl andere helemaal niets publiceren.

Waarom zijn die verschillen zo groot? Linde Verhofstad heeft dit in een masterscriptie aan de Vrije Universiteit Amsterdam onderzocht aan de hand van 121 gemeenten. Daarvoor zijn 149 beleidsdocumenten, 28 raadsdocumenten en 258 registraties in het landelijke algoritmeregister geanalyseerd.

De uitkomst is opvallend: niet het hebben van aandacht voor algoritmetransparantie in beleid, maar het hebben van actieve openbaarmaking op andere dossiers hangt samen met het aantal gepubliceerde algoritmes.

Beleid maakt nog geen transparantie

Het lijkt een stelling die bijna te vanzelfsprekend is om te onderzoeken: gemeenten die aandacht voor algoritmetransparantie in beleid hebben, publiceren meer algoritmes dan gemeenten die dit niet hebben. Toch blijkt de werkelijkheid weerbarstiger. Een mogelijke verklaring is dat de beleidsstukken van de onderzochte gemeenten vol staan met brede doelen als transparant en ethisch omgaan met algoritmes. Zo stelt de gemeente Zaltbommel: ‘Het is belangrijk dat de organisatie nieuwe technieken op een verantwoorde manier inzet, door voldoende maatregelen te treffen, zodat rechten en vrijheden van personen voldoende blijven gewaarborgd.’ Zaltbommel heeft vervolgens echter maar één algoritme gepubliceerd. Het is echter ook niet zo dat beleid dat wel specifiek verwijst naar het register meteen leidt tot actie. Van de 25 gemeenten die in beleid specifiek verwijzen naar het algoritmeregister heeft de helft geen enkel algoritme gepubliceerd. De conclusie is simpel: beleid alleen is niet genoeg.

Onderdeel van werkprocessen

Het onderzoek laat een andere significante samenhang zien: gemeenten met bestaande voorzieningen voor actieve openbaarmaking publiceren ook meer algoritmes, zelfs wanneer ze daar geen specifiek beleid voor hebben.

Dit suggereert dat algoritmetransparantie makkelijker van de grond komt wanneer openbaarmaking al onderdeel is van de dagelijkse werkprocessen.

Het gaat dus niet alleen om de ambitie om transparant te zijn. Medewerkers moeten de tijd, kennis en middelen krijgen om informatie openbaar te maken. Ook moet duidelijk zijn welke informatie zij moeten publiceren en wie verantwoordelijk is voor het verzamelen, controleren en publiceren ervan.

De centrale vraag is daarom niet alleen hoe een organisatie meer algoritmes kan publiceren, maar vooral: hebben we onze organisatie zo ingericht dat openbaarmaking normaal werk is?

Wettelijke verplichting nodig

Tegelijkertijd is landelijke duidelijkheid nodig over wat overheden minimaal openbaar moeten maken. Daarom pleit Open State Foundation voor een wettelijke verplichting om algoritmes te registreren. Die verplichting moet samengaan met een werkwijze waarin openbaarmaking vanaf het begin wordt meegenomen, bijvoorbeeld bij de inkoop, ontwikkeling en het beheer van algoritmes.

In September 2025 liet toenmalig staatssecretaris Van Marum de Tweede Kamer weten een wettelijke verplichting voor het algoritmeregister op dat moment niet opportuun te vinden, in afwijking van alle adviezen van externe experts en de Autoriteit Persoonsgegevens. Hij verwees onder meer naar bestaande bestuurlijke afspraken, toezicht en de ontwikkeling van een auditeerbaar Algoritmekader.

Een wettelijke registratieplicht kan duidelijkheid geven over wat overheden moeten publiceren. Maar een verplichting alleen zorgt nog niet voor de werkprocessen die daarvoor nodig zijn.

Vijfsterrenmodel

Het vijfsterrenmodel voor algoritmetransparantie biedt daarvoor een praktisch hulpmiddel. Het model maakt inzichtelijk welke stappen een organisatie moet zetten om algoritmes niet alleen te registreren, maar ook begrijpelijk en controleerbaar te maken.

De eerste stap is het publiceren van informatie over een algoritme, bijvoorbeeld in het algoritmeregister. Maar daarmee is een organisatie er nog niet. De tweede ster vraagt om een uitleg van de werking en bij de derde ster wordt aangetoond hoe het algoritme is getest en gecontroleerd. De vierde en vijfde ster gaan verder: belanghebbenden krijgen de mogelijkheid om een algoritme zelf te testen of de broncode en bijbehorende informatie te onderzoeken.

Het model laat daarmee zien dat transparantie niet ophoudt bij registratie, maar vraagt om concrete stappen binnen de organisatie.

De lessen uit dit onderzoek beperken zich niet tot algoritmes. Een organisatie die openbaarmaking structureel organiseert, legt ook de basis voor transparantie op andere terreinen. Wie werk wil maken van een open overheid, moet openbaarheid niet als einddoel behandelen, maar vanaf het begin onderdeel maken van het dagelijks werk.