Gemeenten en drones: veel taken, weinig bevoegheden

De opmars van drones in de Nederlandse lucht- en leefruimte gaat de komende jaren een nieuwe fase in, stellen de onderzoekers. Niet alleen voor politie, brandweer en pakketbezorgers, maar ook voor ziekenhuizen, bedrijven en overheden worden drones een steeds gangbaarder hulpmiddel. Europese wetgeving, afkomstig uit het programma Digital Decade, moet zorgen voor enige harmonisatie. Gemeenten hebben op dat gebied geen directe bevoegdheden, maar moeten wel een belangrijke adviserende, faciliterende en informatieve rol spelen, zo blijkt uit de uitvoeringsanalyse.

Europese regels hebben lokale impact

Het probleem van drones is dat ze zich, net als alle luchtvaart, niets aantrekken van gemeentegrenzen. Daarom is het Rijk via het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) het bevoegd gezag voor het luchtruim. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) houdt toezicht en handhaaft. Provincies zijn verantwoordelijk voor de ruimtelijke inpassing van start- en landingsplaatsen. Gemeenten hebben slechts beperkte eigen bevoegdheden, zoals het afgeven van een verklaring van geen bezwaar bij landingsplaatsen voor bijvoorbeeld modelvliegtuigen of paragliders.

Maar hoewel bevoegdheden vooral hoger in het bestuur liggen, zal de maatschappelijke vraag wel vooral neerstrijken bij gemeenten. Burgers die drones over hun wijk zien vliegen, bedrijven die willen experimenteren met bezorgdrones en instellingen die medische vluchten willen uitvoeren. Die kloppen vaak bij het gemeentehuis aan. Gemeenten moeten burgers echter in veel gevallen doorverwijzen naar ILT, politie of provincie. En dat is precies waar het VNG-rapport voor waarschuwt. Nu het aantal drones naar verwachting explosief stijgt - in 2035 al 2.000 tot 3.000 bezorgdrones en ruim 2.200 drones voor calamiteiten - moeten gemeenten voorbereid zijn op vragen, klachten en ruimtelijke vraagstukken.

Heldere communicatie nodig

Gemeenten krijgen in het rapport een duidelijke beschermrol toebedeeld. Die draait niet om formele zeggenschap, maar om het beschermen van leefomgeving en inwoners tegen risico’s en overlast, zoals geluid, zorgen over privacy en hinder van stijgende en landende drones. Het rapport beschrijft hoe inwoners nu al bij gemeenten aan de bel trekken over overvliegende drones, terwijl de gemeente in de meeste gevallen niet bevoegd is om op te treden.

Zo schetst het rapport casussen waarin burgers klagen over een drone boven een marktplein, over dronebezorging door een pizzeria of over medisch dronevervoer vanaf het dak van een ziekenhuis. Steeds weer is de conclusie dat gemeenten zelden bevoegd zijn om in te grijpen, maar wel de partij zijn waar burgers aankloppen. Die kloof vereist heldere communicatie, aldus de onderzoekers. Gemeenten moeten inwoners uitleggen wat mag, wie toezicht houdt en waar incidenten gemeld kunnen worden. Landelijke communicatie is daarbij cruciaal om te voorkomen dat elke gemeente zelf het wiel moet uitvinden.

Landingsplaatsen in omgevingsplan

Waar gemeenten wel formeel invloed hebben, is in hun rol als belanghebbende bij provinciale besluiten over UAM-locaties. Zo kunnen zij al in de voorbereidingsfase advies geven op basis van lokale belangen: veiligheid, leefbaarheid, geluid, natuurwaarden en ruimtelijke inpassing. Zodra de provincie een dronehub of startplaats aanwijst, moet de gemeente dit verwerken in het omgevingsplan.Het rapport benadrukt dat gemeenten met het oog hierop voldoende inhoudelijke kennis moeten opbouwen over UAM-techniek, regelgeving en ruimtelijke effecten.

Tot nog toe is niet duidelijk of gemeenten aanvullende regels over dronegebruik kunnen opnemen in hun Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Enkele gemeenten experimenteren daarmee, maar deze route is nog niet door een rechter getoetst. De VNG roept op dit nader te onderzoeken, zeker als de groei van dronegebruik leidt tot nieuwe vormen van overlast of veiligheidsrisico’s.

Gemeenten als dronegebruiker

De EU-regels verplichten gemeenten niet om drones te gebruiken. Maar steeds meer gemeenten doen dat al wel, bijvoorbeeld voor inspecties van bruggen, natuurgebieden, toezicht bij evenementen of het maken van luchtfoto’s voor basisregistraties. De onderzoekers geven aan dat er voor gemeenten twee opties zijn. De minst ingrijpende is het inhuren van een professionele drone-operator. Dat betekent wel dat er goede afspraken gemaakt moeten worden over opdrachtgeverschap, privacy, dataveiligheid en certificering. Een andere mogelijkheid is dat gemeenten een eigen droneteam in het leven roepen. Dat brengt wel stevige kosten met zich mee voor opleidingen, exploitatievergunningen, technische software, operationele handboeken en maandelijkse vlieguren nodig om certificeringen geldig te houden.