Van data naar publieke waarde

Datagedreven werken is in korte tijd een vanzelfsprekend onderdeel van publieke sturing geworden. In het onderwijs, bij gemeenten en in uitvoeringsorganisaties helpen dashboards en indicatoren om zicht te krijgen op prestaties, risico’s en trends. Ze beloven overzicht, transparantie en beter onderbouwde besluiten.

Ook binnen samenwerkingsverbanden passend onderwijs is die ontwikkeling zichtbaar. Bestuurders gebruiken data om beleid te volgen, middelen te verdelen en het gesprek te voeren met scholen, gemeenten en toezichthouders. Tegelijkertijd groeit het besef dat dashboards meer doen dan ondersteunen. Ze sturen ook. Ze bepalen waar aandacht naartoe gaat, welke vragen worden gesteld en wat als logisch of verantwoord wordt gezien. De vraag is daarom niet óf data sturen, maar hoe en waarom, en wie daarvoor verantwoordelijkheid draagt.

Besturen in een netwerkcontext

Bovenstaande vraag speelt een belangrijke rol in de praktijk van Samenwerkingsverband Passend Onderwijs Barneveld-Veenendaal(POBV). Een samenwerkingsverband is een wettelijk verankerde netwerkorganisatie: het heeft geen eigen leerlingen en verzorgt zelf geen onderwijs, maar draagt namens aangesloten schoolbesturen verantwoordelijkheid voor een dekkend en samenhangend ondersteuningsaanbod.

POBV werkt met scholen, gemeenten en partners in het sociaal domein aan een gezamenlijke ambitie: toewerken naar inclusiever onderwijs in 2035. Dat betekent onder meer het terugdringen van thuiszitters, het versterken van basisondersteuning in scholen en het zorgvuldig inzetten van extra en specialistische voorzieningen.

Juist in zo’n netwerkcontext zijn data onmisbaar. Zonder gezamenlijke informatiebasis is het vrijwel onmogelijk om trends te duiden, keuzes te onderbouwen of verantwoordelijkheid te delen. Tegelijkertijd zijn de risico’s groot. Definities verschillen, databronnen zijn versnipperd en cijfers gaan al snel een eigen leven leiden. Wat begint als ondersteuning kan ongemerkt normerend worden.

Wanneer dashboards het gesprek gaan bepalen

In de bestuurlijke praktijk blijkt dat dashboards steeds vaker het startpunt van overleg vormen. Indicatoren die structureel worden getoond, krijgen vanzelf gewicht. Wat op het dashboard staat, wordt besproken. Wat ontbreekt, verdwijnt naar de achtergrond.

Dat is zelden een bewuste keuze. Toch heeft het gevolgen. Sturen op aantallen en doorlooptijden leidt tot andere gesprekken dan sturen op ontwikkeling, inclusie of kwaliteit van ondersteuning. Efficiëntie en vergelijkbaarheid liggen al snel op de voorgrond, terwijl complexere, intermenselijke vraagstukken moeilijker zichtbaar zijn.

Binnen POBV werd dit onder meer zichtbaar bij dossiers als thuiszitters en onderwijs-zorgarrangementen. Verschillen in definities en registraties leidden tot uiteenlopende beelden van dezelfde werkelijkheid. Technisch gezien klopten de cijfers, maar ze boden onvoldoende houvast voor gezamenlijke besluitvorming. De vraag drong zich op: wat doen deze dashboards met ons bestuurlijk handelen?

Data zijn geen spiegel, maar een bestuurlijke taal

Een belangrijk inzicht uit deze praktijk is dat dashboards niet functioneren als een neutrale spiegel van de werkelijkheid. Ze vormen een bestuurlijke taal. Elke indicator is het resultaat van keuzes: wat meten we wel, wat niet? Welke definities hanteren we? Welke verschillen vinden we relevant?

Die keuzes bepalen mede hoe problemen worden gezien en welke oplossingen in beeld komen. Daarmee verschuift datagedreven werken van een technisch vraagstuk naar een expliciet bestuursvraagstuk. Niet de vraag of cijfers kloppen, maar hun betekenis in het gesprek aan tafel staat centraal.

Voor bestuurders en toezichthouders vraagt dit om een andere houding. Er moet niet alleen worden gevraagd naar volledigheid en actualiteit van data, maar ook worden gereflecteerd op aannames, blinde vlekken en normerende effecten.

Van losse cijfers naar een bestuurlijke cockpit

Om dit doel te bereiken is onderstaand dashboard ontwikkeld, waarin beleidsdoelen worden vertaald naar meetbare indicatoren die vervolgens kunnen worden verbonden met gerichte inzet van middelen.

Dit dashboard moet niet worden gezien als een einddoel, maar als een bestuurlijke cockpit: het kan PDCA-bijsturing op vaste momenten ondersteunen, de driehoek doel-indicator- investering sluiten, keuzes bespreekbaar maken en de vijf domeinen volgen die in het ondersteuningsplan van POBV worden beschreven, te weten:

1. Toegang en doorstroom
2. Thuiszitters
3. Onderwijs-zorgarrangementen
4. Kansengelijkheid en inclusie
5. Effecten en middelen

Het dashboard verbindt behalve de vijf domeinen uit het ondersteuningsplan (dit plan beschrijft hoe scholen binnen een samenwerkingsverband gezamenlijk zorgen voor passende ondersteuning voor alle leerlingen met duidelijke afspraken over aanbod, inzet van middelen en samenwerking met partners) POBV ook de zes beleidsdoelen die daarin worden beschreven:

1. Basisondersteuning
2. Extra ondersteuning en specialistische ondersteuning
3. Thuiszitters
4. Samenwerking en innovaties
5. Orthopedagogisch-Didactisch Centrum (OPDC)
6. Bestuur en organisatie

Het dashboard verbindt de beleidsdoelen van POBV met indicatoren die eenduidig zijn gedefinieerd (bron, frequentie, eigenaar) en met investeringen uit de begroting. Doel is het bieden van handelingsperspectief. Door gezamenlijk gebruik te maken van hetzelfde kader kan gezamenlijk worden bepaald waar moet worden bijgestuurd, welke investeringen werken en waar risico op nieuwe exclusie ontstaat.

De beweging loopt in drie stappen:

1. Van doel naar indicator (wat moet er worden gemeten en hoe vaak).
2. Van indicator naar investering (waar moet op worden bijgestuurd).
3. Terug naar het doel via evaluatie van Effecten en middelen. Zo ontstaat een herhaalbare PDCA-cyclus waarin bestuur en partners op eenduidige taal en cijfers sturen (Romero, 2024;VNG, 2018)

Lerend bestuur

Data krijgen in het dashboard betekenis doordat de driehoek doel-indicator-investering wordt gesloten en het vaste PDCA-ritme van het overleg bepaalt. Er wordt gewerkt met een compacte kernset KPI’s, waarbij elke indicator een duidelijke eigenaar en definitie heeft en elke afwijking automatisch is gekoppeld aan een concrete investering of stop-actie. Besluiten worden vastgelegd met een verantwoordelijke en termijn en in de volgende cyclus geëvalueerd. Zo verschuift het dashboard van verantwoorden naar sturen en ondersteunt het lerend bestuur.

Het bestuurlijke gesprek draait hierbij telkens om drie vragen: waar moet worden bijgestuurd, welke investeringen werken aantoonbaar en waar dreigt het risico van nieuwe exclusie?

De praktijk bevestigt dat waarde pas ontstaat als data, gezamenlijke taal, doelen en verantwoordelijkheid aan elkaar verbonden zijn. Het dashboard werkt alleen wanneer bovenstaande vragen structureel op de agenda worden gezet, partners dezelfde begrippen hanteren, het gesprek structureel is en afspraken daadwerkelijk worden nageleefd. Het gebruik van data verschuift zo van verantwoorden naar leren en sturen.

In de cockpit worden beleidsdoelen uit het ondersteuningsplan gekoppeld aan een beperkte set indicatoren en aan de inzet van middelen. Niet om te controleren, maar om keuzes bespreekbaar te maken. De cockpit volgt de eerder genoemde vijf inhoudelijke domeinen die samen de kern van de opdracht vormen. Belangrijker dan de techniek is het gesprek dat hierdoor ontstaat. Het dashboard dwingt niet tot snelle conclusies, maar ondersteunt de bestuurlijke vragen.

Eigenaarschap en ritme als randvoorwaarden

De ervaring leert dat een dashboard alleen werkt wanneer eigenaarschap en governance helder zijn. Binnen POBV is daarom expliciet onderscheid gemaakt tussen operationele verantwoordelijkheid voor datakwaliteit en strategische verantwoordelijkheid voor doorontwikkeling en duiding.

Daarnaast is gekozen voor een vast PDCA-ritme waarin bestuurders, scholen en partners gezamenlijk naar dezelfde gegevens kijken. Besluiten worden niet alleen genomen, maar ook vastgelegd en in een volgende cyclus geëvalueerd. Zo blijft het dashboard een middel, geen doel op zich. Minstens zo belangrijk is wat níet wordt gemeten. Niet alles wat van waarde is, laat zich vangen in indicatoren. Door dat expliciet te benoemen, blijft ruimte bestaan voor professioneel oordeel en contextuele afwegingen.

Wat dit vraagt van bestuur en toezicht

Datagedreven werken wordt vaak gepresenteerd als een manier om subjectiviteit te verminderen. In de praktijk verschuift de subjectiviteit echter vooral van expliciete afwegingen naar impliciete keuzes in dashboards en definities.

Bestuurlijke kwaliteit zit daarom niet in het uitsluiten van subjectiviteit, maar in die zichtbaar te maken door expliciet te maken waarom bepaalde indicatoren zijn gekozen, welke aannames daaraan ten grondslag liggen en hoe cijfers worden gewogen ten opzichte van andere informatie.

Voor toezichthouden geldt hetzelfde. Toezicht in een datagedreven context vraagt niet om meer indicatoren, maar om andere vragen. Welke publieke waarden worden door deze dashboards versterkt? Welke blijven buiten beeld? En hoe blijft naast data-analyse het professionele oordeel leidend?

Tot slot: bestuurders aan zet

De ervaring binnen POBV laat zien dat datagedreven werken geen technisch project is, maar een vorm van leiderschap. Dashboards sturen, ook wanneer we dat niet expliciet bedoelen. Wie data ziet als neutraal hulpmiddel loopt het risico dat verantwoordelijkheid verschuift naar systemen en cijfers. Wie data ziet als bestuurlijke taal neemt eigenaarschap over de keuzes die daarin liggen besloten.