335 dagen na Solvinity-verbod: hebben we meer zeggenschap?

Op 2 december vorig jaar schreef ik over Solvinity en de illusie van Nederlands eigenaarschap. De voorgenomen overname door Kyndryl maakte zichtbaar hoe weinig een Nederlands vestigingsadres vertelt over de zeggenschap achter een leverancier van publieke infrastructuur. In de maanden daarna verschoof mijn aandacht naar de vraag wat de overheid zelf nog kan beslissen wanneer eigendom, rechtsmacht of commerciële belangen veranderen.

Inmiddels zijn we 335 dagen verder. De overname is verboden, het verbod is na bezwaar gehandhaafd en voor de volgende aanbesteding is een andere juridische route gekozen. Tegelijk is de overeenkomst met Solvinity verlengd tot uiterlijk augustus 2028. Er zijn dus besluiten genomen, maar kunnen we daardoor ook meer zelf bepalen?

Risico's

In mijn eerdere artikelen kwam steeds dezelfde spanning terug. Een leverancier kan in Nederland gevestigd zijn en hier zijn diensten leveren, terwijl de besluiten over de toekomst van het bedrijf elders worden genomen. Technische en contractuele maatregelen kunnen risico’s beperken, maar hoeveel bescherming bieden ze wanneer de eigenaar een andere koers kiest of met andere wetgeving te maken krijgt? En wat heeft een opdrachtgever aan een exitmogelijkheid als hij de dienstverlening niet veilig kan laten overnemen?

Nu de voorgenomen overname is tegengehouden, moeten we die vragen opnieuw bekijken. Wie waarschuwt voor afhankelijkheid, moet ook erkennen wanneer de overheid daartegen optreedt. Het verbod is een ingrijpend besluit, dat na bezwaar opnieuw is gemotiveerd vanuit de bescherming van het publieke belang. Daarmee is de overheid verder gegaan dan het vragen om aanvullende garanties aan de leverancier.

Bevoegdheden en zeggenschap

Mijn eerdere kritiek op het zoeken naar contractuele uitwegen vraagt op dit punt om een aanvulling. Naast de mogelijkheden van Logius als opdrachtgever, heeft de overheid wettelijke bevoegdheden om een eigendomsoverdracht te beoordelen en te blokkeren. Dat maakt verschil, al moeten we die bevoegdheden niet verwarren met de zeggenschap over de uitvoering. Een overname kunnen verbieden zegt nog weinig over het vermogen om het dagelijks beheer aan te sturen of bij een andere partij onder te brengen.

De contractverlenging laat zien waarom dat onderscheid ertoe doet. In mei wees de kortgedingrechter de vordering af om de Staat te verbieden de overeenkomst met Solvinity te verlengen. De Staat had voldoende aannemelijk gemaakt dat een verantwoorde overstap naar een andere leverancier of beheer in eigen handen op korte termijn niet haalbaar was zonder onaanvaardbare risico’s voor de continuïteit en veiligheid van essentiële overheidsdiensten.

Ik kan die afweging volgen. Niemand is geholpen met een demonstratie van onafhankelijkheid waardoor de publieke dienstverlening in gevaar komt. Maar juist die begrijpelijke keuze laat zien hoe klein de speelruimte kan worden als een afhankelijkheid eenmaal diep in de uitvoering is verankerd. De opdrachtgever kan juridisch mogelijkheden hebben om te vertrekken en voor het voortzetten van de dienstverlening toch nog geruime tijd op dezelfde leverancier zijn aangewezen.

Tijd benutten

Met de verlenging tot uiterlijk augustus 2028 is tijd beschikbaar om daarin verandering te brengen. Of die tijd voldoende wordt benut, zal moeten blijken uit de voorbereiding van de volgende overeenkomst en de mogelijkheid om het beheer over te dragen. In de openbare stukken die ik voor deze terugblik heb kunnen raadplegen, kan ik nog niet vaststellen hoe ver dat is uitgewerkt. Er kan achter de schermen veel gebeuren, maar op basis van wat openbaar is, vind ik het te vroeg om van herwonnen autonomie te spreken.

De keuze voor een aanbesteding onder de Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied is wel een relevante stap. Volgens het kabinet biedt deze route meer mogelijkheden om risico’s voor de nationale veiligheid te beperken. Daarmee kan de overheid nadrukkelijker beoordelen onder welke juridische en bestuurlijke voorwaarden een leverancier een rol krijgt in deze infrastructuur.

Hoeveel dat oplevert, moet blijken uit de eisen, de leverancierskeuze en de afspraken die ook tijdens de uitvoering worden bewaakt. Daar horen vragen bij over een volgende verkoop, de invloed van onderaannemers en technologiepartners, en de toegang die nodig is om wijzigingen uit te voeren. Ook moet duidelijk zijn welke kennis de overheid zelf nodig heeft om daarover te kunnen beslissen. Die afspraken moeten bruikbaar blijven als de omstandigheden veranderen, juist wanneer opdrachtgever en leverancier het niet meer vanzelfsprekend eens zijn.

Overdracht oefenen

Dat geldt zeker voor een overdracht. Een bepaling over medewerking bij vertrek helpt, maar zorgt er op zichzelf niet voor dat een opvolger over de juiste mensen, documentatie en technische middelen beschikt. Daarvoor moet vooraf duidelijk zijn welke kennis nodig is, hoe die actueel blijft en of een andere partij ermee kan werken. Door een overdracht te oefenen, wordt zichtbaar waar de praktijk afwijkt van wat op papier geregeld lijkt. Blijkt overstappen meerdere jaren te vragen, dan moet de voorbereiding daar rekening mee houden.

Daarbij kunnen we de positie van leveranciers niet buiten beschouwing laten. De overheid verlangt beschikbaarheid, specialistische deskundigheid en duurzame onafhankelijkheid, en zal zich dus ook moeten afvragen hoe die dienstverlening economisch wordt gedragen. Investeringen, schaarse kennis en een mogelijke latere verkoop horen bij de markt waarop zij inkoopt. Wie publieke infrastructuur aan die markt toevertrouwt, moet die dynamiek vooraf meenemen in de voorwaarden voor het beheer.

Aan de kant van de overheid vraagt dat om mensen die de consequenties van architectuurkeuzes, wijzigingen en continuïteitsplannen kunnen doorgronden. Zonder die deskundigheid neemt de afhankelijkheid van de partij die het systeem het beste kent gemakkelijk weer toe, ook na een zorgvuldig uitgevoerde aanbesteding. Eigen kennis bepaalt mede of de overheid haar contractuele en wettelijke bevoegdheden daadwerkelijk kan gebruiken.

Zijn we na 335 dagen een stap verder?

Het overnameverbod en de gekozen aanbestedingsroute geven daar reden toe. De volgende stap vraagt om bewijs dat de overheid de dienstverlening ook kan laten voortzetten wanneer zij een andere leverancier of beheervorm nodig vindt.

In augustus 2028 moet blijken wat de extra voorbereidingstijd heeft opgeleverd. Van de verantwoordelijke bestuurders zou ik daarom willen weten welke verbeteringen in overdraagbaarheid, eigen kennis en zeggenschap zij vóór die tijd willen realiseren, en hoe zij ons laten zien dat die in de praktijk werken.

Welk bewijs krijgen we dat de overheid bij het volgende beslismoment werkelijk kan kiezen?