Laat de Nederlandse Digitale Dienst ook een maker zijn

Aanleiding voor deze blog is een artikel van Sjoerd Hartholt in iBestuur. Het oorspronkelijke, ambitieuze idee — een krachtige digitale uitvoeringsorganisatie naar Brits en Estisch voorbeeld — is in het eindadvies van de NDS-Raad een voorzichtiger, regisserende dienst geworden, en de reacties zijn overwegend opgelucht dat er eindelijk iets in beweging komt. Eén zin van initiatiefnemer Onno Eric Blom bleef bij me hangen: "Inkoop is nu vaak vooral een juridische aangelegenheid, terwijl er eigenlijk een technische visie onder moet liggen." Precies. Daar gaat dit artikel over — niet als kritiek, maar als advies.

In mijn mijn reeks over overheid en digitalisering schreef ik eerder: de overheid kán digitaliseren, als ze het eigen vakmanschap en de eigen uitvoeringskracht serieus neemt. In mijn vorige blog over de zorginfrastructuur kwam ik tot dezelfde conclusie: "Het antwoord is niet minder publiek, maar krachtiger publiek". Een Nederlandse Digitale Dienst kan precies zo'n krachtige publieke hefboom worden — als we de juiste dienst bouwen.

Het huidige voorstel

Het kabinet heeft de oprichting van een Nederlandse Digitale Dienst aangekondigd. Die wordt, zo luidde de aankondiging, "compact en deskundig opgezet en krijgt doorzettingsmacht", met de dienstverlening van Estland nadrukkelijk als voorbeeld. Staatssecretaris Aerdts meldt dat de bouw vordert. Daar ben ik blij mee.

De oorsprong ligt deels bij de Tweede Kamer. De Commissie Digitale Zaken presenteerde eind 2024, samen met de stichting Herprogrammeer de Overheid, een initiatiefnota voor wat de initiatiefnemers "de grootste digitale hervorming van de geschiedenis van de Tweede Kamer" noemden. In dat oorspronkelijke beeld was de Digitale Dienst een organisatie die de generieke digitale infrastructuur zélf ontwikkelt, beheert en ondersteunt, een Nederlandse variant van de Britse Government Digital Service.

In het meest recente advies verschuift dat beeld. De NDS-Raad bepleit in zijn eindadvies "Samen sturen, samen waarmaken!" een uitdrukkelijk regisserende dienst. Géén fusie van bestaande organisaties, géén centrale beheerorganisatie voor primaire-proces-ICT, en — opvallend — ook geen centrale bouwclub. De gedachte: de bouwstenen en standaarden zijn er grotendeels al, maar blijven liggen door versnipperde besluitvorming en gebrek aan prikkels. De dienst moet daarom vooral sturen op standaardisatie, implementatie, adoptie en gezamenlijke inkoop, binnen een federatief model. Het is een doordacht stuk werk, en op belangrijke punten heeft de NDS-Raad gelijk.

Wat ik in het advies zou koesteren

Laat ik beginnen met wat ik er goed aan vind. Het federatieve uitgangspunt is verstandig. Eén monolithisch staatssysteem dat alles centraal bouwt, is precies de val waar het Britse National Programme for IT in liep: te centraal, te duur, zonder draagvlak. Domeinspecifieke ICT hoort thuis bij de organisaties die de wetten uitvoeren. Daar heeft hoogleraar Wolfgang Ebbers gelijk als hij waarschuwt dat het leegtrekken van specialisten naar één nieuwe organisatie de uitvoering elders juist uitholt; kijk naar wat dat zou doen bij gemeenten of de Belastingdienst.

Ook het stapsgewijs beginnen met een kleine groep koplopers en meetbare doelen is wijs. Onno Eric Blom van verwoordt het mooi in het iBestuur-artikel: "Door eerst succesvolle kleine projecten te draaien kan de dienst autoriteit opbouwen." En de aandacht voor vraagbundeling, gezamenlijke inkoop, open standaarden en leveranciersonafhankelijkheid is hard nodig. Dit is de  — dat is dezelfde benodigde onafhankelijkheid waar ik eerder over schreef. Tot slot: de NDS-Raad vraagt terecht om doorzettingsmacht en waarschuwt zelf voor het risico dat de dienst een lege overleglaag wordt. Juist in dat laatste zit, wat mij betreft, de kern.

Governance

Sinds de commissie-Elias haar eindrapport "Naar grip op ICT" uitbracht in 2014, is er een indrukwekkende reeks instituties opgericht: het BIT, opgevolgd door het huidige Adviescollege ICT-toetsing, de voormalige Digicommissaris, het versterkte CIO-stelsel, een DG Digitalisering, de NDS-Raad. Stuk voor stuk gericht op toezicht, coördinatie, governance en regie.

Maar de centrale constatering van Elias was niet dat er te weinig regie was. De constatering was dat de overheid geen voldoende deskundig opdrachtgever meer was. Dat is iets anders. Na elke teleurstelling luidt de diagnose "meer centrale sturing", en volgt er een nieuwe raad, commissie of toezichtmechanisme. Toezicht kan fouten signaleren, maar het schept geen vakmanschap. En als de Digitale Dienst louter een regielaag wordt, is ze de volgende organisatie in de reeks.

Regie was nooit bedoeld als organisatiemodel

Het idee van "regie" als aparte organisatie is in Nederland gebaseerd op het bekende negenvlaksmodel van Rik Maes: drie kolommen , business links, ICT rechts, en informatiemanagement, in de praktijk vaak "regie" genoemd, in het midden.

Maes heeft daar zelf afstand van genomen. Die middenkolom opvatten als een eigen afdeling met eigen functies en verantwoordelijkheden — business vult links in, ICT rechts, en de "regie" zit ertussen — noemde hij niet alleen onjuist, maar vooral ook schadelijk. Het negenvlak rechtvaardigt, schrijft hij, op zichzelf geen aparte afdeling informatiemanagement. Want informatiemanagement (of regie) is geen doorgeefluik tussen vraag en aanbod, maar gaat over de inhoud zelf: "Informatiemanagement is betekenismanagement en bijgevolg een gedeelde taak en verantwoordelijkheid van iedereen in de organisatie."

Juist uit de tegenovergestelde lezing is, zoals een latere analyse laat zien, de regieorganisatie geboren: door adviesbureaus vertaald tot een organisatiemodel, met bureaucratie en te grote regielagen als gevolg. Dat is precies de waarschuwing om mee te nemen als je een Digitale Dienst rond het woord "regie" bouwt. Wie regie verzelfstandigt tot een aparte laag, doet wat de bedenker van het model uitdrukkelijk ontraadde.

Want een regielaag die zelf geen inhoud maakt, valt terug op wat overblijft: sturen op de relatie met leveranciers. De regiefunctie verschraalt dan tot contractmanagement en SLA's — afspraken over levertijden, beschikbaarheid en service levels — in plaats van een oordeel over de inhoud. Er ontstaat afstand tot de "business" én tot de bouw van de ICT. Dat is geen theoretisch risico: het is wat de commissie-Elias al signaleerde, toen bij de overheid contractmanagement belangrijker werd dan inhoudelijke kennis. Een SLA vertelt je of een leverancier zijn afspraken nakomt; het vertelt je niet of het gebouwde ook het juiste is. Voor dat oordeel heb je vakmanschap nodi, en dat is precies wat een puur regisserende dienst niet opbouwt. Reden te meer om de dienst óók te laten maken.

Het broodroostermoment

Ik moet hier denken aan het broodroostermoment van Bert Hubert, dat ik eerder aanhaalde: "Veel Europese bedrijven zijn alles wat hen ooit uniek maakte gaan inkopen", schrijft hij; op een dag ben je dan louter een voorportaal van je leveranciers. Je verkoopt nog broodroosters, maar je weet niet meer hoe ze werken — en de mensen die het wél weten, lopen weg. "Weg expertise, weg innovatie", vatte ik het toen samen.

Dat is precies het risico van regie zonder eigen maakkracht. Goed opdrachtgeverschap is niet alleen juridisch en financieel; het vraagt inhoudelijke kennis en praktijkervaring. "Succesvol aanbesteden, kortom, kan alleen als je ook nog zelf kennis hebt en die in de praktijk brengt", schreef ik eerder. Doe je dat niet meer, dan kun je de markt ook niet meer de juiste dingen vragen. Wie nooit zelf bouwt, kan niet beoordelen of een planning realistisch is, of een architectuur verstandig, of een leverancier de juiste keuzes maakt. De afhankelijkheid die dan ontstaat is het gevolg van het loslaten van eigen kennis en regie. Een Digitale Dienst die alleen regisseert, riskeert die fout te herhalen.

Andere landen als voorbeeld

Het mooie is dat de landen die we als voorbeeld nemen, juist de andere kant op gingen. De Britse Government Digital Service werd succesvol niet omdat zij coördineerde, maar omdat zij zélf software engineers, productmanagers, ontwerpers en architecten in huis had. Daardoor kon ze platforms bouwen, standaarden ontwikkelen en ministeries ondersteunen. Haar gezag kwam voort uit aantoonbare expertise, niet uit hiërarchie. Estland, dat het kabinet in het regeerakkoord expliciet als voorbeeld noemt. De dienstverlening van Estland ontleent zijn kracht evenmin aan governance, maar aan langdurig opgebouwde eigen technische kennis en een centrale infrastructuur in eigen hand.

Met andere woorden: als we Estland echt als voorbeeld nemen, dan nemen we niet de regie over, maar organiseren ook het vakmanschap. Ik schreef daar eerder zelf over: zoiets is in Estland gewoon kabinetsbeleid, waar "de CIO van Estland de kaders bepaalt" en alle overheidsorganisaties zich aan de centrale architectuureisen moeten houden. Dat is precies het deel dat in de huidige uitwerking aanvulling behoeft.

De overheid kan een maker zijn

Het verhaal dat de overheid dit soort dingen niet zelf kan, klopt niet weet ik uit ervaring. Bij de coronadigitalisering, waar ik aan werkte, was zelfs het Adviescollege ICT-toetsing positief over het ontwikkelproces: door de overheid zelf, met experts van binnen en buiten, in alle openheid op GitHub. We bouwden er de basis voor het vervangen van de UZI-pas door gebruiksvriendelijker inloggen, wat is uitgegroeid tot de nieuwe zorgidentiteit Dezi. En ik ben nog altijd fan van het Rijks ICT Gilde: een kleine groep topconsultants — sommigen kwamen van Spotify — die binnen het Rijk aan echte software-, data- en securityvraagstukken werken.

De maakkracht ís er dus. Alleen op een schaal die veel te klein is om Rijksbrede impact te hebben. Dat de overheid kan innoveren en bouwen, betoogde ik ook al in "Innovatie? Dat kan de overheid niet. Of toch wel." De logische stap is om dat bewezen vermogen niet als uitzondering te behandelen, maar als fundament onder de Digitale Dienst.

Wat ik aanvullend zou doen

Mijn advies is daarom niet om het anders te doen dan de NDS-Raad, maar om verder te gaan op het sterkste onderdeel van het advies. Concreet zou ik vijf dingen doen.

Ten eerste: maak de Digitale Dienst óók een maakorganisatie. Geef haar serieuze eigen ontwikkelcapaciteit. Bouw bijvoorbeeld het Rijks ICT Gilde fors uit; mijn eerdere voorstel om het een veelvoud groter te maken is op het totaal van de huidige externe inhuur niet eens zo duur. Niet om alle primaire-proces-ICT over te nemen — federatief blijft federatief — maar om gedeelde bouwstenen, referentie-implementaties en prototypes te bouwen. Standaarden die zijn gebóuwd, werken; standaarden die alleen zijn afgesproken, blijven liggen. Identificeer een paar "Flagships" en laat zien hoe het ook kan. Van ontwikkeling tot en met beheer.

Ten tweede: laat regie en vakmanschap samenvallen. Het gezag om te sturen ontleen je niet aan een mandaat op papier, maar aan het feit dat je zelf snapt — en kunt laten zien — hoe het moet. Dat is de les van GDS en Estland.

Ten derde: geef die doorzettingsmacht echte tanden. Een positie vergelijkbaar met die van Financiën, zoals ook vaker is bepleit, en aansluiting op de generieke functies als voorwaarde in de bekostiging, zodat "aangesloten op de gedeelde voorziening" of “hergebruik van standaard bouwstenen“ net zo vanzelfsprekend wordt als voldoen aan een beveiligingsnorm.

Ten vierde: bundel koperskracht en reguleer leveranciers rechtstreeks. Open API's, dataportabiliteit, modulaire contracten en leveranciersonafhankelijkheid, de Raad noemt dit al, maak het bindend in plaats van vrijblijvend.

Ten vijfde: groei stapsgewijs, en bewaak de rolverdeling. Trek de capaciteit vooral aan uit de markt, waar veel jonge IT'ers maatschappelijke impact zoeken zonder bureaucratie, niet door gemeenten en de Belastingdienst leeg te trekken. En houd de toetsende rol (het AcICT) gescheiden van het maken, zodat de onafhankelijke tegenspraak blijft die Elias juist zo node miste.

Ten zesde: Begin klein, precies zoals de NDS-Raad en Blom adviseren, maar met maakkracht vanaf dag één: eerst bewijzen, dan opschalen.

Het advies van de NDS-Raad zegt het al

Het mooie is dat het advies zelf de deur openzet. Bij de vier voorwaarden die de NDS-Raad noemt, staat naast architectuursturing, financiering en inkoop ook "operationele implementatiekracht". Daar zit precies het maakvermogen waar ik op doel. Ik zou dat niet als één van vier randvoorwaarden behandelen, maar als het kloppend hart van de dienst. Het verschil tussen mijn advies en het advies van de Raad is dus geen tegenstelling — het is een kwestie van waar je het zwaartepunt legt.

Tot slot

Ik begrijp de reflex om het na jaren van teleurstellende ICT-programma's vooral klein, coördinerend en regisserend te houden. Maar de centrale les van decennia digitaliseringsbeleid is wat mij betreft niet dat we te veel zelf deden, maar te weinig. Een overheid die onvoldoende eigen digitale expertise bezit, kan dat tekort niet wegorganiseren met een nieuwe laag in de governance. Regie zonder vakmanschap leidt uiteindelijk tot toegenomen afhankelijkheid — en afhankelijkheid was nu juist het probleem dat we wilden oplossen.

De Nederlandse Digitale Dienst kan het verschil maken. Niet als de zoveelste regielaag, maar als de plek waar de overheid haar eigen digitale vakmanschap weer opbouwt en vasthoudt. Geef de dienst dus niet alleen iets om mee te sturen, geef haar ook iets om mee te bouwen.