Onderzoek kosten Woo heeft verrassende uitkomsten

Het rapport is gemaakt door Sira Consulting in opdracht van de Programmadirectie Open Overheid (PROO) van het Ministerie van BZK. Daarbij past overigens waardering voor het feit dat PROO gestuurd heeft op een grondige aanpak. Zo hebben ruim 180 overheidsorganisaties een uitgebreide vragenlijst ingevuld en 15 organisaties hun daadwerkelijk bestede uren geregistreerd via tijdschrijven. Het is voor het eerst in bijna 50 jaar Wob/Woo dat er zo’n robuust onderzoek is gedaan naar de uitvoeringskosten.

De belangrijkste feiten en cijfers op een rij

• Voor alle overheden tezamen (ministeries, provincies, gemeenten, waterschappen en ZBO’s) wordt ongeveer 950 fte ingezet voor de afhandeling van Woo-verzoeken. Omgerekend gaat het om gemiddeld 2 fte per overheidsorganisatie.

• De afhandeling van een Woo-verzoek kost overheidsbreed gemiddeld 61 mensuur per verzoek.

• Ministeries besteden de meeste tijd aan de afhandeling. Indien er daadwerkelijk een besluit wordt genomen, besteden ministeries gemiddeld 134 mensuur (17 mensdagen).

• De gemiddelde doorlooptijd voor alle ministeries is 93 mensdagen. Het grootste gedeelte van de doorlooptijd gaat naar de stappen ‘concretiseren en dossiervorming’ (gemiddeld 27 werkdagen) en ‘beoordeling en toetsen’ (ook 27 werkdagen). Bij gemeenten beslaan beide stappen elk 10 werkdagen in termen van doorlooptijd.

• Er zijn dus grote verschillen tussen de effectieve behandeltijd en de doorlooptijd. Ministeries besteden effectief 17 mensdagen, maar leveren pas na 93 werkdagen. Dat betekent dat een Woo-verzoek gemiddeld 15 weken simpelweg op een bureau ligt te wachten op een volgende stap (zoeken, toetsen of paraferen).

• De materiële kosten van de afhandeling van Woo-verzoeken bedragen in totaal € 25 miljoen. Veruit het grootste deel van deze kosten wordt gemaakt voor laksystemen. Opvallend zijn de grote verschillen op dit gebied. Ministeries geven gemiddeld € 800.000 per jaar uit aan laksystemen, terwijl provincies (€ 53.000) en gemeenten (€ 25.000) slechts een fractie van dit bedrag hieraan besteden.

• De totale kosten voor de afhandeling van Woo-verzoeken bedragen circa € 150 miljoen per jaar. Kosten voor inhuur en voor actieve openbaarmaking zijn hierin niet verdisconteerd.

Er is veel ruimte voor verbetering

Opvallend is dat verschillende processtappen relatief weinig werktijd vergen, maar toch een lange doorlooptijd kennen. Dit kan het gevolg zijn van wachttijden, afstemming met derden of formele goedkeuringsprocedures: 'Afhandelsnelheden hebben vooral te maken met de inrichting van processen, systemen en organisaties, en keuzes rondom werkwijzen.' Medewerkers in de Woo-teams van de ministeries besteden relatief veel tijd aan werkzaamheden zoals verzoek-overstijgende overleggen.

• Voor verkorting van doorlooptijden is vooral aandacht voor de inrichting en organisatie van het proces en besluitvorming nodig. Daarbij worden o.a. het verkorten van de zienswijzetermijn en het inkorten van parafenlijnen genoemd. De belangrijkste winst is echter te behalen bij goede zoeksoftware en het betrekken van indieners bij de zoekslag.

• Goede zoeksoftware. Dit helpt om het verzamelen en selecteren van documenten efficiënter te laten verlopen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan software waarbij de hele mailbox in een documentensysteem geplaatst kan worden en ICT-specialisten hier query’s op uitvoeren. Zo kunnen grote hoeveelheden documenten snel en systematisch worden doorzocht. Het is belangrijk om de zoekslag vast te leggen, zodat later verantwoord kan worden hoe tot de beoordeelde documenten is gekomen. Dit kan ondersteunen bij eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Ruim 70 procent van de organisaties die deze werkwijze al toepassen, geeft aan dat het gebruik van goede zoeksoftware leidt tot een afname in tijdsbesteding. In het rapport wordt overigens geen aandacht besteed aan de mogelijkheden van AI voor het efficiënter zoeken en vinden. Naar verwachting zullen LLM’s nieuwe mogelijkheden bieden voor maatwerk in de zoekprocessen.

• Betrekken van indieners bij de zoekslag. Het is verstandig om indieners te betrekken bij het inventariseren van mogelijk relevante documenten (bijvoorbeeld gezamenlijk ‘search queries’ opstellen en verfijnen). Dit gebeurt nu nog nauwelijks. Men is bang dat dit gaat leiden tot verbreding van het verzoek. De praktijk bewijst echter het tegendeel. Van de organisaties die de werkwijze toepassen, geeft 65 procent aan dat het betrekken van de verzoeker bij de inventarisatie van documenten daadwerkelijk leidt tot een afname in tijdsbesteding en doorlooptijd. Dit staat al jaren bekend als de Groninger aanpak en het is buitengewoon merkwaardig dat deze ‘beste praktijk’ nog maar zo weinig navolging heeft gekregen.

Nieuwe standaard?

In dit onderzoek was de gemiddelde doorlooptijd van Woo-verzoeken bij BZK 34 werkdagen, tegenover 93 werkdagen als gemiddelde voor alle ministeries. De verdeling in processtappen is als volgt:

Het ministerie van BZK heeft blijkbaar zelf de laatste jaren een belangrijke verbeterslag gemaakt en zet hiermee een nieuwe standaard voor doorlooptijden waar andere departementen zich op kunnen richten. Overall lijkt dit onderzoek een stevige basis te bieden voor verbeteracties bij ministeries, provincies en gemeenten en voor de aanstaande wetsevaluatie van de Wet open overheid.